국문초록
경제·사회 발전에 기여할 수 있는 고품질 규제를 발전시키기 위해서는 먼저 고품질 규제영향분석을 수행할 수 있어야 하며, 고품질 규제영향분석을 수행하기 위해서는 규제영향분석을 담당하는 주체들이 높은 규제영향분석역량을 보유하고 있어야 한다.
이 연구는 한국 정부의 규제영향분석 역량을 구축하고(IRAcapacity building), 제고시키기 위한 방안의 하나로써 미국 환경청(EPA)의 규제영향분석 제도를 검토하고, 그들이 수행한 규제영향분석사례를 검토함으로써, 미국의 규제영향분석제도와 사례를 통하여 규제영향분석제도와 방법을 학습하고, 나아가 우리나라 정부의 규제영향분석역량제고 방안을 마련하자는데 연구의 목적을 두고 있다.
이러한 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구에서는 미국 환경청(EPA)과 예산관리처(OMB)의 규제영향분석 가이드라인들을 검토하였고, EPA의 규제발전과정을 검토하였으며, 규제영향분석 사례를 이해하는데 필요한 기초적인 편익비용분석방법, 비용효과분석방법 및 편익가치의 평가방법들을 검토하였고, 이것들을 토대로EPA가 수질오염 통제를 위하여 발전시킨 “집중화된 동물사육장경영(CAFO) 규제개정에 대한 규제영향분석사례”를 검토하였다.
본 보고서의 주요내용들을 요약하면 다음과 같다. 첫째, EPA 가이드라인과 OMB 가이드라인(Circular A-4)에 포함된 내용들은 규제영향분석을 하는데 필요한 주요 방법론을 개략적으로 설명하고, 규제영향분석에서 무엇을 분석하여야 할 것인가 하는 요구사항들(requirements)을 기술하고 있다. 이들 가운데
미국 OMB 가이드라인은 규제영향분석을 하는 미국 정부내의 모든 규제기관들이 공통적으로 따라야 할 내용들을 기술한 것인 반면에,EPA 가이드라인은 OMB 가이드라인을 토대로 좀 더 구체적으로 환경규제영향분석을 하는데 필요한 방법론들을 설명하고 있다. 이 규제영향분석가이드라인은 규제영향분석을 시행하는 과정에서 사용할 유용한 지식과 정보들을 제공하고 있다. 미국 EPA의 규제영향분석가이드라인은 전문가들에 의하여 리뷰(review)되었고 검토 의견이 가이드라인의 말미에 첨부돼 있어, 학술적으로 타당성과 신뢰성이 있다는 것을 뒷받침하고 있다.
둘째, 미국 EPA의 액션발전과정 라이브러리(Action Development Process Library)는 규제발전과정에 참여하는 주체, 규제발전과정에서 분석해야할 과학적 분석청사진과 경제분석 청사진에 포함되어야 할 내용들을 기술하고 있다. 과학적 분석 청사진과 경제분석 청사진에 포함된 내용들은 실제 규제영향분석과정에서 가이드라인과 같은 역할을 하고 있다. EPA의 규제발전과 정의 중요한 단계의 하나는 규제개정안의 중요도에 따라 3단계 계층(tier)으로 분류한다는 것이다. 이들 중 계층1(tier1)과 계층2로 분류된 규제개정대안의 경우에는 EPA 구성원들이 범 조직적으로 참여하여 개정안을 발전시키고 있으며, 계층3으로 분류된 규제개정대안은 담당부서 책임하에 개정안이 발전된다. 분석청사진의 목적은 귀중한 정보, 전문성(expertise) 및 관점들(perspectives)의 범부서적 공유를 촉진시키며, 구조화된 워킹그룹(working group)절차와 작성된 문서를 통하여 핵심적인 문제들에 대하여 조기에 합의할 수 있도록 조장하고, 필요한 자료와 분석 니드들(needs)에 대한 계획을 세우는데 워크그룹을 가이드하여 액션을 향상시키기 위한 것이다. 분석 청사진에는 예비적 분석 청사진과 세부적 분석 청사진으로 구분된다.
셋째, 규제영향분석 사례를 이해하기 위해서는 우리나라 정부에서 핵심 분석도구로 사용하고자 하는 편익비용분석, 비용효과분석 방법들을 이해하고, 사회적 편익가치의 추정과 사회적 비용을 측정하는 방법을 이해하여야 한다. 이 보고서에서는 기초적인 편익비용 분석방법과 절차, 비용효과분석방법과 절차 등을 구체적인 분석 예를 통하여 실무자들이 이해할 수 있도록 기술하였다. 또한 편익가치를 추정하는 여러 가지 유형의 가치평가(valuation)방법들을 개략적으로 기술하고, 그들 가운데 통계적 생명가치의 평가, 상황적 가치평가방법(Contingent Valuation Method: CVM), 및 편익이전(benefit transfer)방법들에 대해서는 실제 예를 들어 구체적으로 기술하였다.
넷째, 검토대상으로 선정된 사례분석은 두 부분으로 나누어 실시하였다. 그 중 한 부분은 규제개정안의 경제적 임팩트와 비용추정부분이고, 다른 한 부분은 규제개정안의 편익가치의 평가 부분이다. 사례는 1,500페이지에 이르는 방대한 분량이기 때문에 세부적인 계산내용을 기술하기 보다는 본 사례 검토에서는 규제영향분석에서 무엇을 분석하여야 하며, 그것을 어떻게 분석하여야 하는가 하는 큰 윤곽을 이해할 수 있도록 기술하는데 더 중점을 두었다.
이 사례 분석에 있어서는 방법론뿐만 아니라 분석하는데 뒷받침이 될 수 있는 통계자료의 수집과 분석 서비스 시스템, 국가수준 및 지역수준의 각종의 시뮬레이션 모형의 개발과 활용시스템, 과학적 분석과 편익가치의 평가 과정에서 메타분석(meta-analysis)과 편익이전(benefit transfer)방법들을 사용할 수 있도록 할 연구결과의 존재 등의 중요성을 이해할 수 있도록 하는데 초점을 맞추었다.
다섯째, 이 보고서의 분석과 검토를 통하여 발견된 사항들을 토대로 고품질 규제영향분석을 위하여 수행하여야 할 정책적 과제를 제안하였다. 정부가 적극적으로 추진하여야 할 정책과제는 정부내 외에서 규제영향분석을 수행할 능력있는 전문가의 확보, 규제영향 분석을 타당성과 신뢰성 및 투명성이 높고 신속하게 수행할 수 있도록 뒷받침할 자료수집·분석 시스템의 구축, 사전적인 기초연구들의 축적, 규제영향분석을 효율적으로 수행할 수 있도록 하는 규제발전시스템의 구축운영, 그리고 고품질 규제발전의 중요성을 이해하고 이를 뒷받침할 리더십의 발휘 등이다.
목차
제 1장 서론
제 1절 연구의 필요성과 목적
1. 연구의 필요성
2. 연구의 목적
제 2절 연구의 방법과 범위
1. 연구의 방법
2. 연구의 범위
제 2장 미국 정부의 규제영향분석 가이드라인의 주요 내용
제 1절 미국 환경청(EPA)의 규제영향분석 가이드라인의 주요 내용
1. 배경
2. EPA의 규제영향분석 시행에 대한 법률 및 대통령령들의 요구사항
3. 새로운 규제제안의 필요성에 대한 언명
4. 고려해야할 규제적 및 비규제적 접근방법
5. 환경정책에 대한 경제 분석의 개관
6. 사회적 할인율의 분석
7. 편익의 분석
8. 사회적 비용의 분석
9. 분배 분석 : 경제적 임팩트 분석과 형평성 평가
제 2절 OMB의 서큘러(Circular)A-4의 주된 원칙과 EPA 가이드라인과의 비교
1. OMB의 서큘러 A-4의 지침이 되는 원칙
2. EPA의 경제 분석 준비를 위한 가이드라인과 OMB의 서큘러 A-4간의 비교
제 3장 미국 EPA의 규제발전과정
제 1절 미국 EPA의 규제개발의 맥락과 규제개발과정
1. EPA의 규칙 및 정책개발의 맥락, 중요 특성, 영향 및 접근방법
2. EPA의 고품질의 규칙을 산출해내기 위한 시스템: 액션발전과정
제 2절 분석 청사진
1. 분석 청사진의 의미와 유형
2. 과학적 분석 청사진과 경제적 분석 청사진
제 4장 규제영향분석을 위한 주요 방법들
제 1절 편익비용분석의 절차와 대안비교의 접근방법
1. 편익비용분석의 개념과 절차
2. 편익과 비용의 시간적 가치
3. 프로그램 대안비교의 접근방법
제 2절 편익과 비용의 추정과 할인율
1. 편익과 비용의 추정과 관련된 주요 개념들
2. 편익가치와 비용 측정의 접근방법
3. 할인율의 결정
4. 민감도분석
제 3절 비용효과분석
1. 비용효과분석의 의의와 접근방법
2. 비용효과분석의 절차와 의사결정
제 4절 편익가치평가방법들을 환경규제영향분석 사례에 적용하는 절차
1. 통계적 생명가치평가 활용 절차
2. 상황적 가치평가 방법의 활용
3. 편익이전방법의 적용 절차
제 5장 미국 EPA의 규제영향분석 사례
제 1절 규제영향분석 사례연구의 목적과 사례의 선택
1. 규제영향분석 사례연구의 목적
2. 규제영향분석 대상사례의 선택
제 2절 집중화된 동물사육장경영(CAFO)에 대한 제안된 규제 개정안의 규제영향분석 사례
1. 제안된 규제개정안의 경제 분석과 비용의 추정
2. 제안된 규제개정안의 환경 및 경제적 편익분석
제 6장 결론: 규제영향분석의 품질향상을 위한 방법론과 제도의 발전
1. 본 보고서에 검토한 주요 내용들
2. 정책제언
