국문초록
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
□ 연구의 배경
○ 재난의 대형화, 복잡화, 연계화로 인한 정부간 협력 필요성 증대
- 재난의 대형화는 시도의 관할개념을 붕괴시키고 지방자치단체 단독으로 대응하는데 한계
- 재난 복구에 1차적인 책임을 지는 지방정부와 중앙정부의 효과적 협력방안마련 시급
○ 중앙정부와 지방정부간 협력의 취약성은 재난관리조직의 역량 부족 및 위상약화와도 관련 됨
- 재난관련조직은 주로 재난시에만 작동하고 있으며, 평시에는 업무의 우선순위가 낮음
- 지방재난관리조직은 한직으로 인식되어 위상이 매우 낮은 편임
- 잦은 순환보직으로 인하여 공무원들의 재난관리 경험 및 학습이 축적되지 않음
○ 정부간 관계론 관점에서 재난관리 연구의 부족
- 지방정부 재난관리에 대한 연구는 다수 있으나, 정부간 관계론적 관점 재난관리연구 미흡
- 미시사회학적 관점/공무원간 개인적 신뢰 - 에서의 정부간 관계 분석 필요
- 재난 유형 및 재난관리 단계별 ‘동태적’ 정부간 관계 변화 분석 필요
□ 연구의 목적
연구의 목적은 중앙/지방정부간 관계 및 재난관리조직 분석을 통하여, 재난 및 안전관리를 위한 효과적 협력방안을 도출해 내는 것임
○ 재난안전관리관련 중앙정부와 지방정부간 관계 분석
- 정부간 권한, 자원, 책임, 예산 배분 분석을 통하여, 정부간 관계가 명령과 통제, 자율, 협력적 관계 중 어느 방식으로 이루어지는지 평가
- 중앙정부와 지방정부간 평시의 공무원들의 신뢰와 네트워크 분석
※ 업무관계, 접촉수, 교육 및 워크숍을 통한 교류, 수직적 순환보직 등
○ 중앙정부와 지방정부 재난관리조직 분석
- 조직：조직체계의 연동성 및 경계조직의 역할 분석
- 인사：일반조직과 재난조직간 수평적 순환보직 분석
- 리더십：재난관리책임자의 전문성과 리더십 분석
Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과
□ 지방정부의 재난관리의 현황 분석
○ 지방정부 상설재난관리조직 현황
- “과”단위의 조직 구성
. “과”단위로 구성되어 있기에 지방재난관리부서의 권한 미약
. “과”단위의 조직으로는 종합적인 대책이나 총괄기능 수행 미흡
- 재난 유형별 분산형 조직편제
. 중앙정부는 통합적 재난관리조직체계로 변화되고 있으나, 지방은 재해유형별 분산형 조직 편제로 구성되어 정부간 유기적 연계성 부족
. 인적재난은 재난관리부서(건설과), 자연재난은 복구지원 부서, 국가기반업무는 지역협력부서, 민방위는 자치행정과(민원봉사과, 총무과 등), 소방 업무는 소방과 등
. 재난상황실이 지방정부와 소방서로 이원화되어 운영되어 정부제공의 혼선 발생
○ 지방정부 재난관리 예산 현황
- 지자체 재난관리예산 연평균 중가율 (’06~’08)은 5.2%
- ’08년도 지자체 총예산에서 광역지자체 26.4%, 기초지자체 73.6%임
- 지방자치단체 재난안전관리에서 국고보조 및 교부세에 비해 지방비의 비중(70%)이 높음(‘08년)
○ 지방정부 재난관리 인력 현황
- ’08년도 기준 지방정부 재난관리인력의 광역지자체 비중은 15.6%, 기초지자체 84.4%임
- 지자체 재난관리 인력 연평균 중가율 (’06~’08)은 -0.5%
- 지자체 인력은 ‘04년부터 ‘06년도 까지 증가하다가 ‘06년 이후 약간 감소 추세
○ 시사점
- 중앙정부와 지방정부간 조직간 연동성 부족이 협력 미흡의 원인
. 중앙정부：행정안전부와 소방방재청의 이원화로 인한 지휘체계의 혼선
. 지방정부：재해 유형별 분산형 재난관리조직 체계 및 “과”단위조직간 업무조정 미흡
- 재난관리예산 지방비 비중 증가에 비해 지방정부의 권한 미흡
. 지방의 재난관리예산 증가 및 지방비 비중의 증가에도 불구하고 지방정부의 권한 미흡
. 지방자치법을 통하여 중앙정부가 지방정부를 통제하는 수단(교부금,직무이행명령권 등) 존재
- 지방재난관리예산 증가에 비해 인력 증가는 답보상태
. 지방정부의 예산은 계속 증가하고 있으나, 인력은 최근 3년간(‘06~’08년) 답보수준
. 지방공무원은 정부간 예산, 권한, 책임 배분보다 인력배분을 가장 큰 문제점으로 인식
□ 재난관리 정부간 협력에 대한 중앙/지방 공무원 인식 설문조사
○ 중앙과 지방정부간 관계 분석
- 정부간 재난관리 협력에 대한 포괄적 평가에 대해 중앙/지방공무원은 정부간 협력에 대해 보통의 수준으로 인식
- 중앙과 지방정부의 지휘체계는 현재 중앙정부의 명령과 통제에 의해 이루어지고 있으나 향후, 중앙정부와 지방정부간 협력 및 지방자치단체의 자율체계로 전환되어야 함
. 현재 재난 시 보다, 평시에 중앙정부의 명령과 통제의 지휘체계에 보다 더 의존
- 정부간 재정, 책임, 권한, 인력 배분 적절치 않다고 판단
. 재정, 책임, 권한, 인력 중 특히 인력배분에서 부적절성의 정도가 높음
. 바람직한 배분율 설문조사결과 재정, 책임, 인력은 정부간 인식이 비슷하나, 권한의 경우 정부간 인식의 차이 존재
※ 중앙공무원：중앙(43%)/광역(31%)/기초(26%) / 지방공무원：중앙(34%]/광역(29%)/기초(36%)
- 수직적 순환보직은 거의 일어나지 않음
. 수직적 순환보직이란 중앙정부와 지방정부 공무원간 인사교류를 통하여 인적자원 교환을 의미
. 정부간 협력을 강화하고, 상대 정부의 현실을 이해하게 하며, 지방조직의 위상과 자부심을 증진시키는 도움이 됨
- 지역의 재난안전관리현황관련 정보 교류가 중앙-광역-지자체간 일어나나, 효율적이지 않음
. 재난전보다 재난 후에 위험정보 교류가 더 원활한 것으로 평가
- 신뢰 및 네트워크 분석
. 재난관리는 신속성과 비상성을 요구하기에 공식적 체계를 통한 관료주의적 대응은 늦으며, 관련 책임자들간의 개인적인 네트워크 및 사회적 자본이 중요한 역할 수행/ 서로 개인적 신뢰 및 네트워크가 존재하지 않는 상황에서 재난발생시 비상대책본부를 만들어 모르는 사람들끼리 협력하기란 매우 어려움 / 공무원간 신뢰 평가 방법
① 접촉수 및 접촉 방식 평가
※ 신뢰에 영향을 많이 주는 접촉 방식：대면접촉 > 유무선 연락 > 업무공문
② 단순신뢰도 평가
③ 질적신뢰도 평가
※ 신뢰의 세부원인：능력, 일관성, 공평함, 객관성, 진실성
. 지방공무원은 중앙공무원들과 접촉이 적은 것을 인식하고 있으며, 접촉을 하더라도, 공문위주로만 연락하는 것으로 인식
※ 일주일/한달 한번 접촉의 주요 방식：공문>유무선연락>대면접촉 순
. 중앙공무원은 보다 더 지방공무원들과 접촉을 많이 하는 것으로 인식하며, 특히 유무선 연락을 많이 이용하는 것으로 인식
※ 일주일/한달 한번 접촉의 주요 방식：유무선연락>공문>대면 순
. 재난안전관리관련하여 지방정부 공무원과 중앙정부공무원간 서로 아는 사람의 가장 많은 비중을 차지 하고 있는 인원수는 1~5명임
※ 공문위주의 소통방식과 잦은 순환보직으로 지인수가 낮음
. 단순 신뢰도 평가에서 정부간 공무원 단순신뢰도는 보통 보다 약간 높은 수준(5점 척도 3.2수준)
. 질적 신뢰도 평가에서 지방공무원이 평가하는 중앙공무원의 불신의 가장 큰 원인은 일관성의 부족이며, 중앙공무원이 평가하는 지방공무원의 불신의 가장 큰 원인은 능력의 부족임
. 교육과 워크숍을 통한 정부간 교류는 대부분 년 1회로 부족한 편임
※ 재난대응정보공유를 위한 워크숍, 재난안전네트워크 컨퍼런스, 국가재난관리워크숍, 재난관리계획 워크숍, 국가안전관리계획 평가, 안전한국 훈련을 위한 워크숍
. 순환보직이 자주 일어나는 재난관리부서는 교육참가에 대한 열정이 낮은 반면, 순환보직이 매우 적은 가축전염병관리부서는 참여의지가 높음
○ 중앙/지방 재난관리 조직 분석
- 조직체계의 연동성/대칭성
. 비상재난관리체계는 안전관리위원회, 재난안전대책본부, 긴급구조 통제단이 중앙과 지방에 대칭적으로 존재함으로 조직간 대칭성/연동성 존재하나, 이 조직들은 비상설 조직으로 평시에는 연계 부족
. 상설재난관리체계의 경우 중앙정부는 재해별 통합형 관리체계이나 행안부와 소방방재청의 이원화된 지휘체계 혼선이 있으며, 지방정부는 분산형 관리체계로 조직간 업무 협조 미흡
※ 광역지자체：민방위, 방재, 재난이 소방본부 및 도시건설본부, 도시국, 건설교통국으로 분산
※ 기초지자체：민방위는 총무과, 재난관리는 건설 및 방재과, 소방업무는 소방서 수행
. 이러한 재난관리 조직의 복잡성과 분산으로 인하여 이중보고체제 등 정부간, 조직간 업무협력의 혼선 및 업무 중복 발생
. 단, 문제는 조직간 협력적 거버넌스의 문제이지, 분산형 조직 구성만의 문제만은 아님
- 경계조직(Boundary Organization)
. 정의：정부간 연계 및 협력을 담당하거나, 중앙정부와 지방정부 공무원이 공동으로 참여하는 정부간 위원회 및 공동 대응팀을 의미
. 경계조직의 작동은 보통 혹은 보통 수준이하 이며, 재난전보다 재난 후에 경계조직의 활동 증가
- 지역안전관리위원회
. 단체장, 기관장 중심으로 구성되어 있어 회의 개최가 어렵고, 형식적 운영 및 전문성 부족
. 정기 위원회 연1회 개최, 기타 특정한 사안 발생시 임시위원회 개최
. 지역안전관리위원회 활동 미흡은 자율적 지방 재난관리 거버넌스의 부족을 의미
※ 중앙/지방정부 관계가 주인-대리인 관계 (중앙에서 계획하고, 지방은 따라감)
. 평시 지역의 재난관리 거버넌스의 총괄기능을 수행하기에는 접촉횟수 미흡
. 경계조직 역할 미흡：지역안전관리위원회와 중앙안전관리위원회간 협조 미흡
- 수평적 순환보직
. 정의： 일반조직과 재난관리조직간의 인사이동
. 중앙/지방 재난관리조직은 2년 1회의 순환보직이 50%이상으로 가장 많음
. 재난관리협력에 있어 부정적인 영향을 미치는 것으로 판단
. 수해 및 산불 등 재난관리부서의 순환보직은 잦으나, 전염병 관련 부서는 낮음
. 잦은 순환 보직의 부정적 영향으로 중앙 및 지방 정부 공무원간 신뢰와 네트워크 형성할 수 있는 시간 부족하며, 재난관리 전문성 및 역량 부족
. 수해, 산불 관리부서와 달리, 전염병 관리부서는 전문영역으로 인식되어 순환보직이 잘 일어나지 않으며, 공무원간 신뢰도가 높음
. 재난관리조직의 위상/자부심이 낮은데, 순환보직이 잦으니, 업무의 적극성/충실성 미흡
- 전문성과 리더십
. 전문성의 유형：① 재난시 신속한 명령/통제 시스템의 작동 추진 ②평시/재난시의 재난관련조직의 협력 및 네트워크 관리, ③재난에 대한 과학적,전문적 지식, ④ 갈등관리 능력
□ 연구의 요약 및 시사점
○ 재난안전관리관련 정부간 관계의 현황과 미래 방향
- 현재 우리나라의 재난관리는 중앙정부의 명령과 통제에 의해 지방의 재난관리 진행
. 자료제출요구, 조언과 권고, 직무이행명령권, 취소 및 정지권, 대집행권, 교부금, 중요 조례 및 규칙 등 권력적, 비권력적 방식 적용
- 앞으로 지방이 자율적으로 지역의 재난 및 안전을 책임 관리하는 체계로 나아가야 함
- 하지만 현재 지방정부 주도로 재난안전관리를 하기에는 많은 문제점 있음
○ 재난안전관리관련 정부간 협력의 문제점
Ⅲ. 정책대안
□ 조직적 측면
○ 재난관리기능별 소방방재청과 행정안전부의 업무분담체계 구축
- 현행 재해 유형별 통합적 관리체계 유지하되 재난관리단계별 업무 분담 추진
. 평시의 재난 예방/대비는 행안부에서 주도하고, 재난발생시 대응/복구는 소방방재청 주도적 관리
- 재난대응/복구에 많은 경험을 가진 소방방재청의 기존 소방/방재조직의 주도 역할 부여
- 최근 새롭게 그 중요성이 부각되고 있는 재난예방 및 대비는 행안부에서 중점관리
- 단, 행정안전부는 소방방재청의 활동에 대한 평가 및 감독 수행
○ 재난관리기능별 지방정부의 조직개편
- 재해 유형별 분산된 지방정부재난조직을 통합하되, 재난예방/대비조직과 재난대응/복구 조직으로 재편함
○ 재난관리조직의 위상강화를 위한 조직 개편
- 지자체 부단체장을 최고위험관리자로 선임하고, 산하 재난관리조직을 배치하되 재난관리부서를“국”또는 “본부”로 승격 추진
○ 경계조직의 활성화
- “정부간협력위원회”를 구성하고, 부단체장실이 정부간 정보중개소의 기능을 수행하며, 광역지자체마다 소방방재청 지역연락사무소 설치
○ 지역안전관리위원회의 기능 활성화
- 부단체장이 지역안전관리위원회의 간사를 담당하고, 지방안전관리실무위원회 활성화
□ 인사적 측면
○ 수평적 순환보직 축소
- 일반조직과 재난관리조직간의 수평적 순환보직을 축소하여, 전문성을 개선하고 정부간 인적 네트워크 향상
○ 수직적 순환보직의 확대
- 정부간 수직적 순환보직제도를 마련하여 지방재난관리조직의 위상을 개선하고 정부간 이해 갈등 해소
○ 재난관리조직 인력확충 및 포상제도 개선
- 각종 포상과 인센티브 제도 개선을 통하여 지방재난관리조직의 위상을 강화하고 인력 확충
□ 학습적 측면
○ 정부간 교육 및 워크숍 확대
- 중앙정부와 지방정부 공무원이 같이 참여할 수 있는 참여적, 토론적 교육과 워크숍 프로그램 개발
○ 협력적 리더십 및 전문성 강화 교육
- 협력적 리더십 및 전문성을 향상할 수 있는 교육 프로그램 확대를 통하여 공무원의 협력, 조정, 갈등해결 능력 향상
목차
제1장 서 론
제1절 연구의 배경과 필요성
제2절 연구의 목적과 범위
1. 중앙정부와 지방정부간 관계 분석
2. 중앙정부와 지방정부 재난관리책임기관의 조직 분석
제3절 연구 방법 및 대상
1. 문헌조사
2. 설문조사
3. 면접조사
제4절 기대효과
제2장 이론적 고찰
제1절 재난안전관리의 정의 및 특징
제2절 정부간 관계 이론(IGR theory)
1. 정부간 관계 이론의 종류
2. 정부간 관계의 이론적 모형
3. 정부 간 관계의 분석 요소
제3절 재난관리와 정부간 관계이론
1. 국내 선행연구 분석
2. 해외 선행연구 분석
3. 시사점：재난관리관련 정부간관계의 차별적 특징
제4절 연구의 분석틀
제3장 일본의 중앙/지방정부간 재난안전관리 협력 분석
제1절 서론
제2절 일본의 재난관리체계의 이해
1. 재난관리 체계의 개요
2. 재난관리 법률체계
3. 재난관리 조직
제3절 일본의 중앙정부와 지방정부간 협력 분석
1. 중앙정부와 지방정부간 관계 분석
2. 중앙정부와 지방정부 재난관리조직 분석
제4절 시사점
1. 중앙-지방정부간 재난안전관리체계의 특징
2. 중앙과 지방의 재난안전관리 역할의 재조정 및 명확화
3. 중앙-지방정부간의 재난관리 거버넌스 구축
4. 재난관리 조직의 위상 및 재난관리의 전문성
5. 공동훈련을 통한 재난관리 조직 간의 신뢰 및 네트워크 구축
6. 지역사회 중심의 재난관리
제4장 미국의 중앙/지방정부간 재난안전관리 협력 분석
제1절 서론
제2절 미국의 재난관리체계의 개요
1. 역사적 맥락에서 미국 재난관리 체계의 변화
2. 재난관리단계별 주요업무체계 및 프로그램 개요
3. 재난관리 주도조직 및 지휘체계
제3절 재난조직의 정부간 관계 분석
1. 중앙정부와 지방정부간 관계 분석
2. 중앙과 지방의 재난관리 조직분석
3. 조직 연동성 분석：사건지휘시스템(Incident Command System)의 조직간 상이성
제4절 시사점
1. 미국의 재난관리의 정부간 관계와 우리나라의 시사점
2. 미국 재난관리 조직 연동성 분석의 우리나라에 함의
제5장 우리나라 중앙？지방 정부간 재난안전관리 협력 분석
제1절 우리나라 재난안전관리체계의 역사
제2절 국가재난안전관리체계의 현황
1. 중앙정부의 재난안전관리 조직체계
2. 지방정부의 재난안전관리 조직체계
3. 정부간 관계의 관점에서의 국가재난안전관리체계의 시사점
제3절 지방정부의 재난관리의 현황 분석
1. 지방정부 상설 재난관리 조직의 현황
2. 지방정부 재난관리 예산 현황
3. 지방정부 재난관리 인력 현황
4. 시사점
제4절 우리나라 중앙？지방 정부간 재난관리협력의 인식 분석
1. 중앙 및 지방정부간 관계 분석
2. 중앙 및 지방정부 조직 분석
3. 인사：수평적 순환보직
4. 전문성과 리더십
제5절 정부간 관계에 대한 지방 권역별 차이 분석
제6장 결론 및 정책제언
제1절 연구 결과 요약 및 시사점
제2절 정책제언
1. 조직적 측면에서의 정책제언
2. 인사적 측면에서 정책제언
3. 학습적 측면에서 정책제언
4. 기타 정책제언
