한국행정연구원

국문초록

1. 연구배경 및 필요성
□전 세계적인 신종위험 발생 가능성 증대 및 국가적 위협 증가
○전 세계적인 영향을 미치는 신종전염병 코로나19로 인한 막대한 피해상황으로 인해 근래 증가하는 다종다양한 신종위험에 대한 경각심이 제고되고 있음
-세계경제포럼(WEF, 2020)은 ?The Global Risks Report 2020?에서 이상기변, 기후변화 대응 실패, 자연재해, 생물다양성 손실, 인간 유발 환경 재난 등을 미래위험 요인으로 보았음
-경제협력개발기구(OECD, 2011) 또한 ?Future Global Shocks: Improving Risk Governance?에서 재정위기, 사이버 위험, 감염병 대유행, 지자기 폭풍, 사회불안 등의 위험을 제시함
○전 세계적으로 신종위험을 선제적으로 예측, 모니터링하고 대응 방안을 마련할 필요성이 증가하고 있음
-국가 차원과 글로벌 공조 차원에서 신종 위험이슈를 선제적으로 예측, 상시 모니터링, 적절히 대응하는 시스템을 갖추는 것이 국가 존립 및 지속가능 발전의 핵심 요인으로 꼽히고 있음
-한국 또한 신종인플루엔자(2009), 메르스(2015), 코로나19(2020) 등 신종 감염병 발생과 포항지진(2017), KT 아현지사 화재 및 통신대란(2019) 등의 신종 위험으로 큰 피해를 입은바 있어 선제적 대응과 관리를 위한 제도 및 관련 역량의 확보가 요구됨

□신종위험 관련 제도 및 운영상 한계
○현행 정부의 재난안전관리 체계는 재난 유형별, 소관부처별로 나뉘어 복합적 위험요인 발생에 대한 상호 연계 대응이나 신종위험에 대한 효과적 대응이 어려움
-범정부적 차원에서 위험요인의 연계성과 복잡성을 고려한 전략 수립 및 대비가 필요함
○코로나19 등의 신종위험에 대한 예측을 통해 전개과정의 마스크 수급, 집단 감염, 병상확보 등의 문제에 대비할 수 있었다면 보다 효과적인 위기관리를 통해 피해를 더 줄일 수 있었을 것임
-예측 및 대응 시스템의 평시적 확보가 신종위험관리를 위해 요구됨

□미래지향적 신종위험관리 시스템 구축의 필요성
○위험예측과 관련해 고도화된 신기술과 혁신적인 방법으로 위험 예측 기반 국가 전략을 수립하고 위험을 모니터링할 수 있는 범정부적 전략과 거버넌스 마련 방안 모색이 시급함
-위험예측기술, 미래재난연구방법론 등을 활용한 미래위험 예측?모니터링의 국가 전략, 시스템 및 관리 체계를 마련할 필요가 있음
-신종위험에서 비롯된 국가재난 대응과정의 예상 문제점을 모니터링하고 정책대안 산출 및 의사결정 지원을 할 시스템이 필요함

□본 연구는 급증하는 신종위험에 대응하기 위한 미래 위험예측 및 대응 기반의 위기 관리 전략과 시스템, 거버넌스 체계를 마련하고자 함
○신종위험으로 인한 환경 변화와 중장기적 미래 위험의 발생 가능성 및 전통적 거버넌스의 한계를 분석하고자 함
○신종감염병 코로나19의 예측 및 대응 과정에서 국가별 위기관리 전략 및 시스템을 비교 분석하고자 함
○신종위험에 대한 미래 위험 예측 및 대응을 위한 범정부 국가위기 거버넌스 체계를 마련하고자 함
2. 이론적 배경
□위험 환경의 변화와 함의
○‘위험’은 실질적 피해의 발생이 아니라 잠재적 피해의 존재를 의미함
-위험요인의 선제적 제거와 공동체의 취약성 보완을 통하여 ‘위험’을 예방하거나 완화하는 것이 가능함
○미래의 위험 환경은 사회적?기술적?경제적?생태적?지정학적 측면에서 급격하게 변화할 것으로 예측되며, 이러한 급격한 변화는 다양한 신종위험의 등장을 촉발할 것으로 전망된다는 점에서 적극적인 관리의 필요성이 제기됨

□신종위험과 미래위험 관리
○‘신종위험’은 기존의 전통적인 위험이 새롭게 ‘발견된’ 경우와 전혀 새롭게 ‘생성된’ 경우를 포함함
○‘신종위험’은 ① 발생 예측 및 피해 규모의 추산이 어려운 ‘불확실성’, ② 피해 규모 면에서 대재앙을 초래할 수 있는 ‘파국성’, ③ 유사한 위험에 대한 경험이 부재한 ‘무경험성’, ④ 해당 체제의 일부가 아닌 전체에 영향을 미치는 ‘체제성’ 등을 특징으로 함
○재난 발생 이전 예방과 대비 등의 ‘사전적’ 조치를 강조하는 ‘위험관리’와 재난 발생 이후 대응과 복구 등의 ‘사후적’ 조치에 초점을 맞춘 ‘재난관리’는 상호독립적인 관계가 아니라 상호의존적인 관계이기 때문에, ‘위험관리’와 ‘재난관리’를 통합하여 ‘신종위험’에 대응하는 것이 바람직함.
-‘위험관리’와 ‘재난관리’는 절대적인 차이에 의한 구분이라기보다는 상대적인 강조점의 차이에 의한 구분임
-UN의 경우, Prevention & Mitigation과 Preparedness에 초점을 맞춘 ‘위험 관리’와 Response와 Rehabilitation & Recovery에 초점을 맞춘 ‘재난 관리’를 통합한 센다이 프레임워크를 제시하고 있음
○신종위험 관리 방안은 ① 위험 제거 방안, ② 위험 완화 방안, ③ 위험 이전 방안, ④ 위험 감수 방안으로 구분될 수 있음

3. 정책 및 사례분석
□신종위험 환경 변화에 따른 미래 위험의 예측?대응을 위해 신종위험 분석 방법론을 활용하여 범정부 전략과 거버넌스 체계, 시스템 및 역량을 마련하고자 하였음

□신종위험 환경분석
○신종위험 환경분석은 1차 전문가 델파이 조사를 통해 신종위험 정의 및 관련 사회이슈에 대한 위험평가를 실시함
- 신종위험은 과거에 경험하지 못한 피해를 가져오거나 현재의 관리체계 범위를 넘어서는 위험으로 불확실성이 높아 재난의 발생가능성을 예측하기 어려운 새로운 위험요소로 정의
-신종위험 관련 사회이슈로 감염병, 기후변화, 초연결사회, 인공지능, 수자원부족, 노후화, 유전자기술, 고도(도시)화, 고령화, 방사능, 부동산붕괴, 환경오염, 사회갈등, 미세먼지, 인포데믹의 순으로 중요성 판단
-신종위험 위험관리 시급성 측면에서는 감염병과 기후변화가 가장 높고, 인공지능 이슈, 노후화?고도화 이슈 부각
○신종위험의 예측 및 대응 관리 상의 문제점으로 다음과 같이 제시
-경험 중심의 통상적 위험관리 방식으로는 대응태세가 낮고, 위험관리 역량 대비 위험 예측 역량이 낮음
-신종위험의 중요성에 초점을 둔 포괄적?통합적 위험관리가 부재하며, 기존 위험관리 방식으로 시급성에 치우친 대응에 국한되어 있음
-정부 차원의 불확실성 관리 모델이 부재한 가운데, 관련 모델이 있더라도 의사결정에 지원이 되지 못하며, R&D기술 개발 접근성 또한 낮음
-모든 위험의 예측 대비는 한계가 있으며, 회복탄력성 관점에서 정책 반영 부재가 가장 큰 문제로 제시

□신종위험 분석 및 중장기 과제 도출
○신종위험 분석 및 중장기 과제 도출을 위해 전략?거버넌스?시스템?역량 측면의 정책영역별 우선순위 도출을 위한 2차 전문가 델파이 조사 실시
○관리 패러다임 전환, 법제도 정비 전략, 조직관리 개선 전략, 협업?소통 강화 전략, 역량 강화 전략 차원에서 정책과제 제시
-신종위험에 대한 국가위기관리 전략은 국가 단위에서 새로운 접근 전략 요구
-현행 조직 중심의 변화보다는 신종위험 예측 및 대응을 위한 예측시스템과 협업구조 구축 필요
-전문가 그룹의 관리와 활용 범위를 확대하고, 시스템과 함께 우수한 이력의 양성과 역량 기반의 교육운영 체계 확립 필요
□한국의 코로나19 사례 분석
○예측 관련 법제도?거버넌스
-신종위험의 예측 관련 법적 근거로 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제388호), 재난 및 안전관리기본법(법률 제15764호) 제38조(위기경보의 발령 등), 제38조의2(재난 예보?경보체계 구축?운영 등)이 존재함
-신종위험 예측 거버넌스는 청와대(국가위기관리센터), 행안부, 위험유형에 따른 각 부처로 구성
-행안부 사회재난정책과는 매주 재난안전 위기징후 관련 정보를 취합 보고하며, 재난 주관기관으로서 자체 위기평가회의를 운영하여 결과에 따라 위기경보를 발령함
○대응 관련 법제도?거버넌스
-신종위험의 대응 관련 법적 근거로 ‘재난 및 안전관리기본법’ 제34조의5(재난분야 위기관리 매뉴얼 작성?운용)이 있으며(보건복지부, 2019: 9), 감염병 등 위기 유형별 각각 관련 근거가 존재함
-신종위험 대응 거버넌스는 위기경보 수준에 따라 대응이 달라지며, 재난총괄부처인 행안부처와 재난유형별 주관 부처를 중심으로 대응이 이뤄짐
○예측과 대응의 연계 접근
-2015년 메르스 사태의 경우 법제도와 거버넌스에서 예측과 대응이 이분법적으로 나눠여 연결고리가 명확하지 않았음
-메르스나 코로나19 등의 신종재난은 과정 중에 새로운 이슈가 도출되고 재난양상이 달라지며, 지속적인 예측과 대응의 연계가 필요한 상황임
-발생시기의 불확실성이 큰 신종위험의 경우 위험징후에 대한 모니터링을 통하여 확산 등 전개 관련 예측이 지속적으로 이뤄져야 함
-예측과 대응의 연계 접근은 감염병의 경우 ① 발생 전 선제적 위험 예측과 대응, ② 감염병 유입시기 위험 예측과 대응, ③ 감염병 확산시기 위험 예측과 대응으로 나뉠 수 있음
-코로나19의 경우 중국 최초 발견 이후 한국에서의 첫 번째 확진자 발생 전까지, 최초 확진자 발생 이후부터 1차 대유행 전까지, 그리고 신천지 등 대구경북 확진자 폭증시기 이후를 각 시기로 나누어볼 수 있음
○시사점
-(전략) 한국의 코로나19 신종위험 관리는 봉쇄 조치를 취하지 않고도 효과적인 억제전략의 활용으로 집단감염 발발 등 위험의 발생 가능성과 위험 취약성을 수용 가능한 수준에서 관리하여 극복하는 위험완화(risk control) 전략으로 분류될 수 있음
-(거버넌스) 정부는 코로나19 재난상황이 장기화되면서 단계별로 거버넌스를 조정 및 격상하여, 첫 확진자 발생 후 위기단계 ‘경계’ 상향 및 보건복지부 중수본?질병관리본부 방대본 확대 운영, 신천지 집단감염 발발 이후 위기단계 ‘심각’ 상향 및 범정부 차원 대응 기관으로 중대본을 설치 운영하였으며, 관계장관회의에서 주요 의사결정을 진행함. 거버넌스의 유기적 운영 제고를 위해 중대본-중수본-방대본 체계의 유기적 조정 및 소통 강화가 필요함
-(시스템) 개별 기관이 예측?정보 취합?의사결정 지원?의사결정을 포괄할 수 있는 미시적 수준의 결정을 넘어서, 다양한 기관들이 기능별?기능 세분화를 통해 참여하는 거시적 수준의 결정에 있어서 역할 분배와 협업 등 유기성 강화가 필요하며, 의사결정을 지원할 연구?분석 기관이 배치되어야 함
-(역량) 신종위험 관리를 위한 예측과 결정 연게에 있어서 질병관리본부는 메르스 사태 이후 위기징후 예측센터를 신설하는 등 조직차원의 기능을 강화하여 운영해왔으나, 지자체별 역학조사 신뢰도 제고를 위한 별도의 역학조사기관 설치, 분석?정책결정 지원 씽크탱크 마련, 인력 확보가 보완점으로 제기됨

□주요국의 코로나19 사례 비교 분석
○비교분석 대상 및 주안점
-대상
?재난관리의 선진성과 한국(’20년 1월 20일)과 유사한 유입 시점을 기준으로 독일, 일본, 미국을 비교 대상국가로 선정함
-주안점
?신종위험 예측과 대응 관련 법?제도 및 거버넌스, 시기별/이슈별 예측과 대응 시스템 실태, 관련 조직/개인 역량
○비교 분석을 통한 시사점
-시기별 주요 이슈
?(위험 발생 전) 원인불명의 바이러스를 조기 인지?판별하는 이슈가 공통적이었으며 더 나아가 진단키트 개발 등 선제적 대응 노력을 보인 국가들(한국, 독일)도 존재함
?(위험 유입기) 첫 확진자 발생과 결부되며 해외 감염원 차단을 위한 격리시설 운영, 공적 마스크 배분이 주요하게 다루어짐
?(위험 확산기) 대규모 감염으로 인해 적극적인 방역조치와 재난지원금 등의 지원책이 모색됨
-국가별 대응 상의 특징
?(전략) 한국은 위험완화로 코로나19 위험의 감소를, 독일은 위험완화를 원칙으로 하되 관리 범위를 넘어갈 경우 간헐적인 락다운을 통한 위험제거를, 일본은 초기 위험완화에서 이후 위험감수를, 미국은 위험감수를 적극 활용하는 등 상반된 전략을 활용함
?(거버넌스) 한국은 기존 시스템인 관계장관회의에 중대 위험발생으로 중대본간 유기적 연계를, 독일은 기존 내각과 코로나 대/소내각의 연계를, 일본은 전문가회의를 통한과 의제 설정에 따른 신형감염병대책본부 대안 결정을 연계하였으며, 미국은 연방과 주정부의 협력 문제로 전체적 조정 기능이 작동하지 못함
?(시스템) 국가별 위기징후 감시?모니터링으로 위험요인을 탐색?대응하였으나 공통적으로 비방역 분야인 사회경제적 요인에 대한 정보 취합?분석 등이 미흡하였음
?(역량) 기관 차원에서 종합적 예측?분석 및 조정 역량 필요성이 제기되었으며 개인 차원에서는 전문성 있는 인력 증원?교육 훈련 등 질적 제고와 함께 전략기획?분석?소통 역량의 요구를 확인함
4. 정책대안
□신종위험 관리상의 문제점과 개선방안 목록 도출과 우선순위 결정
○3차 델파이 조사에서는 1차와 2차 델파이 조사와 국가별 코로나19 대응 사례연구에서 도출된 신종위험 관리상의 문제점과 개선방안을 전략, 거버넌스, 시스템, 역량 영역별로 명확화?구체화하고, 영역별 문제점과 개선방안에 대한 포괄적 목록을 도출함.
○3차 델파이 조사를 통하여 도출된 영역별 문제점과 개선방안을 요약하면 다음의 표와 같이 정리될 수 있음
○4차 델파이 조사에서는 3차 델파이 조사를 통하여 전략, 거버넌스, 시스템, 역량 영역별로 작성된 문제점과 개선방안의 목록 중에서 우선순위(1순위, 2순위)를 도출함
○전문가들이 각 영역에서 가장 중요하다고 생각하는 문제점과 개선방안의 1순위와 2순위를 종합하면 다음과 표와 같음
□범국가 차원의 신종위험 전략 방안
○신종위험에 대한 국가차원의 총력대응
-포괄적 안보위협 대상으로 격상
?신종위험은 대규모적인 피해와 불확실성이 높고 복합적인 성격 때문에 국가적 차원의 총력대응이 필요한 상황
-신종위험 선포권자 위상 제고
?국가적 심각 상황이므로 의사결정 주체는 행안부장관이 아닌 대통령이 될 필요(재난및안전관리기본법 제36조 개정안 제안)
-관리가능성을 고려한 전략 채택
?사후적인 위험완화 전략을 핵심 전략으로 설계, 위험 예측을 통한 위험의 사전 차단을 위한 위험제거 전략의 보완적 통합
○전(全) 국가적 전략계획의 내실화
-법적 근거 마련
?신종위험의 예방 관리를 위험 감지(detection) 및 분석으로 구체화시킬 필요(재난및안전관리기본법 제3조 3의2 ‘예방’ 개념 신설 제안)
-국가안전관리계획 수립시 적용
?국가안전관리 계획 수립시 상시적 위험평가 및 위험 보고서 작성 등 신종위험의 예측과 대응 추가(재난및안전관리기본법 제22조 개정안 제안)
-기능중심의 통합적 재난관리의 구체화
?신종위험의 불확실성과 복잡성을 고려하여 소관 부처별로 담당 재난 유형대응 계획 외에도 관련 협업 기능관련 계획을 구체화 필요

□신종위험 거버넌스 구축 방안
○범(汎) 사회적 거버넌스의 협력 체계 구성
-신종위험 관리를 위한 민간협력위원회 구성 및 운영
?중대본의 정책결정을 전문적으로 자문하고 지원하는 기구로 민간, 국내외 전문가, 국제기구 둥 포함(재난및안전관리기본법 제14조 개정안 제안)
-체계적인 위기징후 관리 체계 구성 및 운영
?재난관리주관기관별 위기징후 탐색?분석 조직 구성으로 전문적인 예측담당 및 행안부(사회재난대응정책과)의 위험 우선순위 취합?공유 체계 활성화
○중앙과 지자체의 협업형 재난관리 체계 구축
-법적 근거 마련
?중대본 회의 참여자로 지자체를 명시함으로써 지방의 책임성 강화 및 협업 촉진기제 마련(재난및안전관리기본법 제16조 개정안 제안)
-중앙과 지자체 담당 인력의 상호 학습기회 제공
?매 2년 실시되는 재난관리자 및 실무자 보수교육시 중앙과 지자체 공무원을 혼합편성하여 신종위험 관련 협업사례에 대한 시뮬레이션 교육훈련 실시

□체계적인 신종위험 관리시스템 구축 방안
○범(汎) 정부적 의사결정 플랫폼 구축
-범 정부적 의사결정?공유 시스템 고도화
?국가위기 영상회의 시스템을 통한 효율적 의사결정 플랫폼 운영 경험을 바탕으로 국제기구와 해외 전문가 접속을 위한 보안문제 해결 등 고도화 필요
-상시적 전문가 활용 DB 구축 및 활용 대비
?상시적 위험관리 전문가 탐색 및 관련 DB 연계, 업데이트를 통한 다종다양한 신종위험 관련 정책자문pool 확보 및 관리 필요
○오픈 정책결정 지원 시스템 구축 및 운영
-의사결정 지원 시스템 구축 및 운영
?중대본-중수본-지대본 등 각 수준을 포괄하여 신종위험의 의사결정 지원을 뒷받침할 싱크탱크 역할의 연구협의체 구성을 통한 오픈 정책결정 지원 시스템 운영 및 정기적 국가 위험 보고서 발행 필요
-신종위험 데이터 연계 시스템 구축 및 운영
?재난안전데이터 연계시스템 마련을 통해 실시간으로 신종위험 데이터 소통 및 협업 촉진 필요(재난및안전관리기본법 제74조의 4 개정안 제안)
□신종위험 대응을 위한 전문역량 확보
○조직의 역량 강화를 통한 전문성 제고
-신종위험의 사회경제적 영향 분석 기관 지정
?신종위험으로 유발되는 광범위한 사회경제적 파급 영향 분석 및 의사결정 지원을 위한 전문기관의 지정 및 운영 필요
-재난관리주관기관의 자체 위기감지 역량 강화
?신종위험 판별을 위해 재난 유형별 주관기관이 소관에 따른 징후관리와 모니터링 감시, 평가역량 강화로 효율적이고 전문적인 위험 감지와 예측 제고
○전문 인력의 인재풀 구축 및 역량 강화
-신종위험 대응 캐비넷 조직을 통한 인력 관리
?재난별 대응 경험과 역량을 축적한 인력에 대해 명부 및 이력을 기록?관리하여, 유사 재난의 발생시 적합한 인력을 신속하게 선별하여 실무 배치
-전문성 확보 및 활용을 위한 인센티브 마련
?신종위험 대응 역량 축적을 위해 보직의 유지 및 역량 축적에 대한 승진시 우대, 근평시 일정부분 이상 보장 등 제도적 차원의 인센티브 조치 필요
-신종위험 전문가 양성을 위한 역량강화 프로그램 개발
?위험 평가(risk assessment)와 관련된 표준화된 지침과 교육 프로그램 마련 및 신종위험 전문가의 육성 과정 설치