한국행정연구원

국문초록

1. 연구 목적 및 필요성
□ 연구 배경 및 필요성
○ 한국의 정부업무평가제도는 점진적 개선이 이루어져 왔으나, 평가제도의 비효율성과 평가 중복 등의 문제점이 지속적으로 제기
○ 중앙행정기관의 정부업무평가제도는 잦은 변경으로 인해 평가 체계의 남설(중복) 및 분절화가 발생하고, 이에 따른 제도 개선 연구의 필요성 대두
○ 평가제도 개선의 필요성
- 통합적 평가 체계의 필요성이 대두되고 있으며, 자체평가와 특정평가 간의 연계성 강화가 중요한 과제로 제시
- 최근 성과 DB화를 통해 평가 정보를 체계적으로 관리하고, 정부업무평가제도를 통해 생산된 정보를 효율적으로 활용하는 방안이 제기

□ 연구 목적
○ 정부업무평가제도(자체평가･특정평가)의 현황 진단 및 비교분석을 통해 평가의 비효율성 문제를 진단하고, 통합적 성과관리의 관점에서 개선 방안 모색
□ 이론적 논의 및 연구모형
○ 정부업무평가 및 성과관리의 관계
- 정부업무평가와 성과관리는 개념적으로 혼합되어 있어 평가와 관리의 유사중복 발생
- 평가와 성과관리는 상호 연계된 개념으로, 평가가 성과관리에 포함되거나 성과관리가 평가의 도구로 사용
∙ 정부업무평가는 성과달성도와 정책 효과성을 중점적으로 평가하며, 성과관리는 목표 달성을 위한 관리 활동을 포괄
- 정부는 정부업무평가기본법(2006년 제정)을 통해 통합적 평가 체계 도입 및 중복성 문제 해결 추구

□ 통합적 정부업무평가의 개념
○ 통합적 정부업무평가의 개념
- 정부업무평가기본법은 통합적 정부업무평가제도를 표방하고 있으나, 그 구체적인 개념은 제시되지 않고 있는 실정
∙ ｢정부업무평가기본법｣에 통합의 구체적인 의미와 범위를 구체적으로 정의할 필요성이 제기되었으나, ｢정부업무평가기본법｣에서는 그러한 요구에 따른 변화는 이루어지지 않은 상황
- ｢정부업무평가기본법｣ 제정 당시의 연구자들도 통합의 유형과 관련하여 형식적인 통합과 실질적인 통합을 구분
∙ 사전적 의미로서 ‘통합적’이라는 표현은 ‘결합’ 및 ‘집중’의 의미와 ‘포괄’ 및 ‘연계’의 이중적 의미
∙ 형식적 통합: 평가 시기, 평가 횟수, 평가지표 등과 같이 평가를 실시하는 과정에서의 유사 중복을 줄이는 방안
∙ 실질적 통합: 평가 방법, 평가 절차, 평가 내용, 활용 방안 등 평가의 실질적 내용들을 연계
- ｢정부업무평가기본법｣ 제정 이후의 연구를 살펴보면, 통합적 정부업무평가를 형식적 통합으로 이해하는 연구들이 다수 등장
○ 형식적 통합의 문제점
- 중앙행정기관 특정평가와 자체평가의 유사 중복 가능성
- 특정･자체평가의 관계 모호성
∙ 두 평가는 상호 배타적이지 않으면서 연계할 수 있는 연결고리가 명확하지 않아, 통합된 형태의 평가 정보를 생산하기 어려운 구조
○ 실질적 통합의 의미
- 김현구(2006)의 연구에서 제기되었으며, 핵심적인 의미는 기능적 연계
- 실질적 통합의 특징
∙ 형식적 통합과는 독립적인 개념
∙ 통합 대상의 고유성 및 차별성을 인정하여, 결합이나 집중보다는 포괄 및 연계의 의미
∙ 통합 대상 간 공동 목표의 중요성
∙ 통합 대상 간 상보적 관계 형성을 위한 연결고리(공통점) 필요
∙ 통합 대상으로서의 평가 정보(결과 포함)
- 실질적 통합에 기반 한 통합적 정부업무평가제도는 공동 목표를 가진 복수의 평가제도들이 명확한 기준에 의해 구분이 되면서도 상호 간의 연계가 이루어질 수 있는 공통 영역이나 특성(연결고리)이 있어, 평가 정보를 공유하는 것으로 정의

2. 연구 방법 및 주요 연구 결과
□ 연구 방법
○ 연구모형

□ 정부업무평가제도 분석 결과
○ 우리나라 자체평가와 특정평가
○ 통합적 성과관리･평가에 기반한 분석 기준
○ 미국과 한국의 정부업무평가제도 사례 비교분석: 통합적 평가 관점

□ 특정･자체평가 결과보고서를 활용한 실증분석 결과
○ 특정평가와 자체평가 비교분석을 위해 정량분석과 정성분석을 병행

① 평가 대상의 연계성 분석
- 분석을 위해 연계성에 대한 조작적 정의: 자체평가 관리과제 총개수 대비 주
요정책과 연계된 관리과제의 비율
- 45개 부처 간 연계성 비율 비교(평균: 42%)
∙ 평균에 비해 연계성이 높은 부처: 외교부, 특허청, 통일부, 과기정통부, 농진청
∙ 평균에 비해 연계성이 낮은 부처: 중기부, 인사처, 환경부, 병무청, 방사청, 새만금청, 기상청, 산업부, 경찰청

② 평가결과의 유사성 분석: 특정평가 주요정책과제 평가 결과 등급과 자체평가 관리과제 평가결과 등급을 기관 단위로 분석
- 전체 45개 부처 중 15개인 33.3% 정도가 두 평가의 결과 등급이 유사
∙ 특정평가와 자체평가 모두에서 미흡을 받은 기관: 권익위와 경찰청
∙ 두 평가에서 모두 우수를 받은 부처는 없는 상태
- 평가 결과의 차이가 매우 커서 우수-미흡으로 정반대의 결과를 보인 부처는 5개, 11.1%
∙ 정부업무평가 특정평가에서는 우수 평가를 받았지만, 자체평가에서는 미흡을 받은 부처: 과기정통부와 기상청, 행복청
∙ 특정평가에서는 미흡을 받았는데 자체평가에서는 우수 등급을 받은 부처: 병무청과 원안위
- 평가결과의 차이가 다소 커서 보통-우수, 또는 보통-미흡으로 차이를 보이는 부처는 총 25개, 55.6%
∙ 평가 주체인 평가단의 전문성 차이 및 평가 관대화 현상의 가능성
- 특정평가가 우수하다고 해서 반드시 자체평가도 우수한 것은 아닌 상황
∙ 반대로 특정평가에서 미흡하다고 평가 받은 경우에 자체평가 점수가 더 높은 역설적 사례 발견
- 특정평가와 자체평가의 평가대상의 연계성이 높을수록 특정평가 등급도 우수한 경향
∙ 표본 수의 제약으로 인해 상관관계는 통계적으로 유의하지 않았으나, 계수값의 크기와 방향을 통해 경향성 확인 가능

③ 특정평가와 자체평가 평가결과가 불일치하는 부처를 대상으로 한 정성적 평가 내용에 대한 비교분석 및 사례분석
- 평가 결과보고서 내용의 유사성을 분석하기 위해 대형 언어 모델(LLM) 분석기법을 활용하여 평가 결과보고서의 내용을 비교분석하고 유사･중복성 판단
- 특정평가 주요정책과제 평가 결과보고서를 기준으로 비교한 결과, 내용의 상당 부분이 자체평가 결과보고서의 내용과 중복되는 경향
∙ 중복비율은 부처별･정책과제별로 달랐는데 정책과제별로 최소 33.3%에서 최대 100%까지 중복
- 자체평가 결과보고서 내용을 기준으로 했을 경우, 유사･중복비율은 다소 감소
∙ 자체평가의 보고서가 더 구체적이기 때문으로 볼 수 있으며, 중복비율은 최소 12.5%에서 최대 86.5%
- 사례분석 결과, 자체평가에서는 미시적 수준에서 정책목표와 목표 달성 정도, 즉 효과성 정도에 초점을 두고 긍정적으로 평가
∙ 반면 자체평가에서는 가시적 산출물의 성과가 부족하면 미흡하다고 평가하는 경향
- 특정평가에서는 보다 상위 수준에서 국정 운영의 대표적 성과로 인정받을 만한 것들에 초점을 두고 있으며 특히 국민 체감도가 높은 경우 긍정적으로 평가
∙ 상위 수준에서 추진과제에서의 업무노력 정도를 인정하여 그것만으로도 우수한 평가를 하는 경우
∙ 사회적으로 이슈가 되거나 국민의 불만이 제기된 경우에는 부정적으로 평가하여 개선 및 보완이 필요하다고 지적

□ 공무원 및 전문가 대상 인식조사(설문조사) 결과
○ 공무원과 전문가 대상 공통 문항
- (특정평가 효과) 정보생산 및 통제 효과는 전문가 집단과 공무원 집단 모두 비교적 우수하다고 인식
∙ 평가의 궁극적 목적인 책임성 확보와 국민 만족도 제고 효과는 미흡
∙ 학습 효과 관련 정부 업무 성과 및 정책 품질 제고 효과와 미흡 요인 및 개선 방향 도출 효과에 있어서 공무원의 인식 개선 필요
- (자체평가 효과) 정보생산 및 학습기능에 대한 효과 항목은 대체로 점수가 높은 편
∙ 자체평가 결과가 인사고과의 공정성에 기여한다는 인식이 취약
- (특정평가 운영 현황) 평가 과정의 투명성, 평가 방식의 공정성, 평가를 통해
생산된 자료의 피평가기관 전달에 있어 전문가보다 공무원들이 부정적으로 인식
- (자체평가 운영 현황) 전문가 집단과 공무원 집단의 조사 결과가 유사
∙ 자체평가의 과정이 투명하다는 인식에서 가장 점수가 높았고, 반면에 평가를 통해 생산되는 정보의 충분성이나 환류 등에 있어서는 상대적으로 점수가 낮은 수준
∙ 자체평가 운영의 효율성에 대해서도 상대적으로 부정적
- (특정평가와 자체평가 유사성) 대체로 특정･자체평가가 유사하다고 인식
∙ 세부적으로는 평가에 활용되는 자료가 유사하다는 인식이 가장 높았고, 평가 준비의 난이도에 있어서는 유사성 인식이 가장 낮음

- 특정평가와 자체평가의 유사성으로 인한 비효율성 및 업무 부담에 대한 문제점
∙ ① 평가 항목 및 지표의 유사성, ② 평가투입자원 부족, ③ 환류 활동의 실효성 취약, ④ 평가 결과 정보 활용의 어려움
- 특정평가와 자체평가를 연계하는 10가지 방안에 대한 선호 조사
∙ (공무원) 중복되는 평가 대상에 대해 성과지표를 공동 활용하는 방안과 중복되는 평가지표에 대해 지표 연계성을 확보하는 방안 선호
∙ (전문가) 평가지표의 연계성을 확보하는 방안과 특정평가 평가계획을 수립할 때 자체평가 계획을 활용하는 방안 선호

○ 공무원 대상 조사결과
- 특정평가가 자체평가보다 그 준비에 있어서 난이도가 높다고 응답
∙ 평가에 요구되는 실적보고서 작성 양식의 문제
∙ 인력 부족 문제 제기
∙ 평가 준비를 잘하는 기준이 모호하다는 문제(평가 준비에 대한 구체적인 매뉴얼이나 현실적인 지침 필요)
- 특정평가를 준비하는 과정에서 자체평가의 내용이 얼마나 반영되는지를 조사한 결과, 자체평가 관리과제가 반영된다는 응답이 가장 많은 상황
∙ 특정평가 대상에 자체평가 관리과제･성과목표･전략목표가 혼합되는 구조

○ 전문가 대상 조사결과
- 특정평가 평가 대상이 성과관리목표체계와 유사하다는 인식이 매우 높은 수준
- 현재 특정평가 결과의 세부정보가 공개되지 않는 상황에서 관련 정보가 공개될 경우 자체평가 결과와의 시너지 효과는 매우 높을 것이라고 응답
- 전자통합평가시스템(e-IPSES)에 대한 인식
∙ 그 목적이나 운영주체는 명확하다고 인식
∙ 기능에 대한 정보 및 실무에서 유용하게 활용되고 있는지에 대해서는 상대적으로 부정적
∙ 전자통합평가시스템(e-IPSES)에 있는 평가결과 중 각 지표별 점수와 정성평가의 내용을 평가업무 담당자에게 공개해야 한다는 의견이 가장 많은 설정

3. 정책제언 및 법령 개정사항
□ 델파이 조사
○ 전문가 15명을 대상으로 총 2회에 걸쳐 델파이 조사 실시
○ 델파이 조사결과
- 인식 조사를 통해 도출된 6가지 문제점 중 개선 필요성이 가장 높은 항목은 ‘환류 활동의 실효성 취약’과 ‘평가 결과 정보에의 제한적 접근 및 비공개’였으며 모두 특정･자체평가를 연계하는 개선방안 필요
- ‘평가 대상 중복’ 문제를 제외한 5가지 문제점의 개선 방안에 대해서는 특정･자체평가의 차별화보다는 연계방안 강조
- 9가지 통합적 정부업무평가체계 구성방안에 대한 중요도･난이도･기대효과를 조사한 결과, 평가와 성과관리의 명확한 정의를 내용으로 하는 ‘기반통합’과 성과정보의 표준화 및 관리, 그리고 메타평가를 그 내용으로 하는 ‘성과정보통합’이 가장 높은 점수

□ 단기 개선방안
○ 법령 및 제도 차원의 통합: 평가 및 성과관리의 개념 정립
- 정부 평가･성과관리의 통합적 기반 마련, 평가･성과관리의 원칙･방향 재정립, 통합적 성과관리 개념･역할 정립
○ 수평적 통합: 평가 대상의 구분
- 자체평가･특정평가 주요정책 평가대상 설정기준 개발
- 정부업무 성과지표에 대한 적절성 판단기준 제시
- 정책모니터링(점검) 시스템 개선
○ 수직적 통합: 평가영역 구분
- 자체평가･특정평가 성과관리 목표체계 적용의 차별화
- 평가수준에 부합하는 성과지표 풀 구축
- 중앙행정기관 목표체계(전략목표-성과목표-관리과제) 정합성 판단기준 개발
○ 전자통합평가시스템(e-IPSES) 운영방안 개선
- 전자통합평가시스템 특정평가 세부정보(대상과제 및 지표별 점수) 공개
- 특정평가 정성적 평가 결과 공개
- 자체･특정평가정보를 활용한 심층분석 및 메타분석 구축
○ 특정평가와 자체평가를 위한 외부전문가 풀(pool) 구축
- 주요정책의 분야별 전문가와 평가･성과관리 전문가 풀 구축
○ 평가 운영방식 개선
- 평가기간 자율화, 특정평가 준비과정･절차 가이드라인 마련, 평가･성과관리 탄력적 인력투입을 통한 정부업무평가TF 구성, 자체･특정평가 공동의 전문가 평가단 구성･운영

□ 중장기 개선방안
○ 근거 법령 및 평가체계의 보완･개선
- 성과관리기본법 제정, 평가와 성과관리 간의 연계성 강화 부문 개정, 목적 통합 차원에서 상위 차원에서의 평가 및 성과관리에 관한 기본법 제정
○ 평가체계 보완①: 수직적 연계 강화
- 성과관리 목표체계 및 국정과제 추진체계 전반을 아우르는 평가체계 및 평가계획 수립
- 평가제도 운영 및 평가 결과 정보의 통합관리 차원에서 통합관리플랫폼 구축
- 각 평가정보 및 평가 대상과제의 정보를 취합 관리하는 정보관리플랫폼 구축
- 정부업무평가위원회 주관 하의 상위평가(메타평가) 시스템 구축
- 2-3년 또는 5년 주기로 정책효과보고서 발간
○ 평가체계 보완②: 평가항목 정비
- 자체평가 및 특정평가 평가모형 재정립
- 현재의 평가 구성항목에 의한 유사･중복 수준 심층분석
- 특정평가와 자체평가의 항목을 정비하는 작업은 재정분야에서의 ‘영기준 예산’(zero-base budgeting)처럼 모든 항목을 처음부터 그 적절성을 평가하여 구성
○ 평가 대상 조정 및 평가 결과 수용과 관련한 정부업무조정위원회(가칭) 운영
- 평가 대상 조정 및 평가 결과 수용과 관련한 정부업무조정위원회 신설･운영
○ 평가 및 성과관리 정보의 관리를 위한 평가데이터 거버넌스 구축
- 전자통합평가시스템 기능 확장･개선
- 다양한 서비스 제공을 위한 평가데이터 품질관리시스템 구축
- 다양한 데이터베이스와의 연계 강화

□ 관련 법제화 방안
○ 통합적 정부업무평가제도 구축 관련 법제도 개선방안
- 평가 중복 등에 대한 검토 및 조정을 위한 법 개정
- 통합적 성과관리 개념 부문을 포함하도록 법규 개정

○ 성과정보 차원에서 통합적 정보관리 및 평가관련 기관 간 정보공유, 평가 결과의 공개 관련 법제도 개선방안
- 전자통합평가체계(e-IPSES)의 구축 및 운영: 효율적인 품질관리 제고 차원
- 평가 결과의 공개 및 활용의 제한성 극복을 위한 법 개정

○ 특정평가 대상 부문 관련 법제도 개선방안