국문초록
1. 연구목적 및 필요성
□ 대규모 인명피해 재난 발생 시 재난피해자 체계적 지원 체계 부재
○ 2014년 세월호 참사, 2022년 이태원 참사 등 대규모 인명피해 발생 시 체계적인 대응체계와 지원기구 부재
- 피해자와 유가족들이 ‘거리의 투사’ 내지 ‘전문가’로 변모해 스스로 권리를 주장하고 지원을 요구하는 상황이 빈번히 발생
○ 재난피해자 지원시스템 미비
- 피해자와 유가족이 정부와 지자체를 상대로 법적 분쟁을 벌이거나 행정적･재정적 권리를 요구
- 재난피해자와 유가족의 요구사항은 매우 포괄적이지만, 정부의 지원은 행･재
정적 지원에 집중되어 있어 격차 발생
○ 재난의 정치화 및 사회갈등 심화
- 인명피해가 큰 사회재난의 경우 사고 원인이 복잡하고 책임 소재가 불분명한 경우가 많아 원인 규명을 둘러싼 분쟁과 논쟁 발생
- 재난 당국에 대한 불신으로 독립조사기구 요구 등 재난의 수습과 복구, 피해자 일상 회복 지연
□ 재난피해자 지원 민관소통 및 민관 협력적 거버넌스 구축 방안 모색 필요
○ 재난피해자 및 피해자 지원 민간단체와 정부 간 상시적 소통 및 협력 체계 마련을 통해 재난피해자 지원 요구사항을 반영하고, 피해자 권리 보장을 위한 포괄적 지원 방안 도출
- 재난피해자 대상 장기적이고 통합적인 지원 체계 마련 필요
∙ 단기적 긴급 지원을 넘어 장기적인 회복과 일상 복귀를 위한 지원 방안 필요
∙ 행정, 재정, 법률, 의료, 심리 등 다차원적 지원을 위한 통합적 접근 필요
2. 주요 연구 결과
□ 연구 방법
○ 문헌분석(법률 분석 포함), 사례분석, 실증 조사 (인터뷰 및 설문조사), AHP 조사
등의 다양한 연구 방법을 활용
□ 주요 연구 결과
○ 재난피해자 지원 요구사항 분석
- Bosmans et.al.,(2022)의 5개 범주 외 추가 요구사항 확인
- 피해자와 가족 요구사항은 행재정적 지원부터 진상규명, 책임자 처벌까지 재난 전개 과정 전반에 걸쳐 포괄적임. 반면, 정부 지원은 구호･생계 지원, 세제 혜택, 보상금 지급 등 제한적 영역에 집중. 부처별로 분산 제공돼 피해자 불편 초래함.
- 현 재난관리 체계는 4단계를 선형적 과정으로만 나열해 개인 요구의 다양성과 변화, 피해자 특수성 고려 미흡함. 피해자 욕구도 사회･시대 변화에 따라 가변적이나 맞춤형 지원 대책은 부족한 상황임. 결과적으로 피해자 측과 정부 측 간 지원 요구사항 인식에 격차 존재(<그림 2> 참조).
○ 국내외 재난피해자 지원 제도 비교 분석
∙ 미국, 영국, 프랑스, 한국의 재난피해자 지원 제도 비교 결과, 미국, 영국, 프랑스는 체계적인 민관협력 시스템과 피해자 중심 접근법을 갖추고 있으며 피해자 지원 민간단체의 전문성을 적극 활용
∙ 특히 프랑스와 영국은 장기적 지원 체계를 구축 및 운영. 반면 한국은 정부 주도의 대응이 가능하나, 민관협력 체계가 실질적으로 작동하지 않고 있으며, 민간단체의 전문성 활용과 피해자 권리 중심 접근 부족
∙ 또한 장기적인 피해자 지원 체계가 미흡한 것으로 나타남. 한국은 피해자 권리 보장, 민관협력 체계 구축, 장기적 지원 등에서 개선 필요
○ 국내외 재난피해자 지원 사례 비교분석 결과
- 재난 거버넌스 역할 분담 체계화
∙ 사전적 업무 분담 체계화로 신속하고 효율적인 대응 가능. 미국은 FEMA가 피해자 지원에 집중하고 관련 기관이 원인조사 담당. 국내의 경우 재난 유형과 무관한 피해자 지원 전담 조직 필요
- 다양한 피해자 지원 단체 및 기관과의 협력체계 구축
∙ 정신건강, 법률, 실업 지원 등 분야별 전문기관과 협업 필요함. 서비스 제공 중심의 민관협력 요구됨. 미국 FEMA와 미국변호사협회(ABA) 협업 사례 참고해 정쟁화 최소화 방안 마련 필요
- 피해자 중심의 장기적 맞춤형 지원정책
∙ 영국의 그렌펠 재단 설립 사례처럼 생존자 및 피해자와 가족 주도 계획 지원 필요함. 다양한 문화행사 개최로 대중의 지속적 관심 유도 필요.
- 지식과 경험의 학습 시스템 구축
∙ 프랑스처럼 과거 재난 경험 학습을 통해 제도와 정책 발전시켜야 함. 연맹형 전국단위 단체들의 전문지식 공유 및 정부-피해자 소통 중재 필요함.
- 투명하고 신속한 정보공유 및 소통
∙ 미국 FEMA처럼 재난 초기 필요 정보 문서화, 주기적 업데이트 및 배포해야함. 신속한 정보 공유로 재난 당국과 피해자 간 신뢰 관계 구축해야 함.
- 공적지원과 개별 지원의 병행
∙ 미국 FEMA처럼 공공 부문과 개인 단위로 구분해 지원하는 방안 고려 필요. 공적지원은 분야별 복구, 개별 지원은 맞춤형 서비스 제공에 초점 맞춰야 함.
- 피해자 지원단체의 전문성과 조직 역량에 따른 협업
∙ 프랑스의 피해자 지원단체 인증제도 도입, 정부의 재정 지원(90%) 사례 참고 가능함. 단체 운영의 독립성과 자율성 법적 보장해야 함.
○ 재난피해자, 재난관리 실무자, 전문가 심층인터뷰 분석 결과
- 재난 대응 과정에서 국가의 역할 및 재난피해자 지원 관련 재난피해자와 정부의 확연한 인식 격차 확인
∙ 정부: 발전주의적 관점에서 경제성장 우선시로 안전관리 소홀히 함. 기업에 관대하고 재난피해자 권리 경시하는 경향 있음. 재난 기억의 빠른 수습을 선호하고 추모 공간 조성 기피
∙ 재난피해자: 정부 역할에 대한 과도한 기대. 개인의 안전 보장에 대한 국가 책임 강조
- 재난의 정치화에 대한 견해 차이
∙ 정부는 책임 소지 높은 경우 정쟁화 우려. 재난피해자는 진상규명 요구 미충족 시 시민단체･정당과 연대
- 전문성에 대한 인식 차이
∙ 정부는 탈정치적, 객관적 전문성 추구. 피해자는 대의적 전문성 선호함. 양측 모두 한계 노출함. 완전한 독립적 전문성 확보 어려우며, 피해자 추천전문가의 역량 부족 사례 존재함.
- 재난 조사 전문성 개선 방안
∙ ‘사려 깊은 당파성(thoughtful partisanship)’ 추구 필요. 피해자 지원 관련 다양한 분야 전문가 참여 확대해야 함. 피해자와 가족 권한 보장하되 과도한 개입 지양해야 함.
- 공감 기반 재난피해자 지원체제 구축 필요성
∙ 공무원의 피해자 공감 능력 향상 시급함. 기존 관료주의적 재난관리와 상충되는 새로운 역량 요구됨. 심리상담 전문성 포함한 특별 훈련 필요함.
- 재난피해자 지원 개선 방안
∙시민단체 관계자, 재난 유가족 등을 개방직 공무원으로 채용해야 함. 공감대 형성 용이하고 풍부한 경험 활용 가능함. 정부-피해자 단체 간 신뢰 구축에 기여할 수 있음. 단, 적절한 선발 기준 마련 필요
∙ 공무원의 공감 능력 함양을 위한 장기적 교육 방안과 함께 개방직 공무원 제도 도입에 따른 우려사항 해소 방안 마련 필요
○ AHP 조사 결과
- 재난피해자, 민간/학계 전문가, 재난피해자 지원 공무원 각 5명씩 총 15명을 대상으로 실시. 두 개의 AHP 조사 모델에 따른 조사 결과, 총 40개 실행 방안 도출
- 재난피해자 지원을 위한 민관협력 거버넌스 구축 AHP 조사 결과
∙ 1차 기준 상대적 중요도: 피해지원 예산 확보(29.38%) > 법제도적 근거 마련(28.29%) > 인력 전문성 확보(22.97%) > 민관협업 체계 구축(19.37%)
∙ 그룹별로 재난피해자는 ‘법 제도적 근거 마련’, 민간/학계는 ‘인력 전문성 확보’, 실무자는 ‘예산 확보’를 중시하는 것으로 조사됨.
∙ 2차 소범주 중요도 분석 결과, 재난 현장 필수 지원부터 일상 회복까지 재정 지원(6.73%) > 재난피해자 정의 및 지원 범위 명확화(6.50%) > 장기추적과 심리/의료비용 재원 마련(6.48%)이 상위 차지
∙ 그룹별 최우선 과제는 재난피해자는 ‘2차 가해 처벌’, 민간/학계 전문가는 ‘전담 인력 확보’, 실무자는 ‘재정 지원’을 꼽음.
∙ 이러한 결과는 ‘재난피해자 지원 예산 확보’, ‘제도적 근거 마련’, ‘인력 전문성 확보’ 순으로 중요함을 시사하고, 피해자에 대한 장기 지원 필요. 이해관계자 시각차 고려한 정책 수립 요구됨.
- 재난피해자 권리보장을 위한 포괄적 지원 방안 AHP 조사 결과
∙ 1차 기준 상대적 중요도는 현장･단기지원(41.63%) > 소통 및 정보공유(34.84%) > 중장기 일상회복 지원(23.53%)
∙ 2차 소범주에 대한 종합 중요도 평가 결과, 재난현장 필수지원부터 일상 회복까지의 재정 지원(6.73%), 재난피해자 정의 및 지원 범위 조항 명확화(6.50%), 재난피해자, 생존자, 가족에 대한 장기추적관찰과 심리 및 의료비용재원 마련(6.48%)이 상위를 차지
∙ 그룹별로 살펴보면, 재난피해자는 ‘사고원인 조사 및 진상규명 과정에 피해자 가족 참여권리 보장’, 민간/학계 전문가는 ‘재난피해자 알권리 보장을 위한 재난 관리 전과정의 신속한 정보 공유 및 현장 브리핑’, 재난피해자 지원 실무자는 ‘재난피해자와 피해가족에 대한 필수 구호 및 생계지원, 생활지원’을 중시
3. 정책제언 및 법령 개정사항
□ 정책 대안(저자 작성)
○ 본 연구는 재난피해자 포괄적 지원을 위한 민관협력 거버넌스 구축 실행 방안을 7개 영역별로 총 40개 세부 과제를 도출함.
○ 재난피해자와 가족 지원을 위한 거버넌스 대안별 장단점 비교
- 재난피해자, 재난피해자 지원단체, 재난피해자 지원 업무 담당 공무원 등을 심층 인터뷰한 결과, 재난피해자 지원을 위한 민관소통 및 협업의 필요성 및 민관협의체 필요성에 동의.
- 이에 따라 재난피해자 지원 관련 정부 조직 전문가 및 재난안전관리 경력이 풍부한 실국장 및 과장급 공무원의 의견을 수렴하고, 3차례 관련 토론회를 통해 총 네 가지 대안 제안
∙ 1안: 총리실 국무 1차장 사회조정실 안전환경정책관이 평시 대규모 인명피해 재난피해자에 대한 지원을 겸직 또는 재난피해자 정책관을 신설하는 방안. 재난피해자와 가족에 대한 2차 가해 등 법률 지원 총괄은 법무부 ‘범죄 피해자 지원 원스톱 솔루션센터’를 활용
∙ 2안: 행안부 재난안전본부 복구지원국(수습지원과)에 재난피해자 평시 지원 담당관을 두고 피해자와 가족에 대한 2차 가해는 국가인권위 산하에 재난피해자 지원 소송 협의체를 두는 방안
∙ 3안: 2안과 평시와 비상시 재난피해자 지원 체계는 동일하나 피해자와 가족에 대한 2차 가해 지원업무를 권익위원회 두는 방안
∙ 4안: 행안부 재난안전본부 안에 재난피해자 지원 민관협의기구를 두고 ‘중앙안전관리위원회’를 통해 피해자 지원 관련 사항에 대한 국무총리 심의를 받도록 하는 방안
- 각 대안별로 장단점이 존재하나, 심층 인터뷰 결과를 종합적으로 분석한 결과, 제4안을 토대로 하되 소송 지원은 법률구조공단을 활용하는 방안이 가장 균형잡힌 접근법으로 판단.
- 종합적으로 볼 때, 4안을 기반으로 하되 소송 지원은 법률구조공단을 활용하는 방안이 가장 균형 잡힌 접근으로 제시됨.
∙ 중앙안전관리위원회의 위상과 행정안전부의 재난관리 전문성, 권익위원회의 고충처리 전문성, 그리고 법률구조공단의 소송 지원 전문성을 모두 활용할 수 있어, 피해자 지원의 실효성과 효과성을 극대화할 수 있을 것으로 예상.
∙ 다만, 법률구조공단의 역할은 피해자 대상 2차 가해 방지 및 법적 대응과 관련된 법률상담으로 제한하는 것이 현실적인 방안. 이는 법률구조공단이 법무부 소속기관이므로 법무부를 상대로 하는 법률구조 수행에 현실적 제약이 따르기 때문. 또한, 현행 재난안전법상 법률구조 대상이 중위소득 125% 이하로 한정되어 있어, 법률구조 지원 대상을 확대하기 위해서는 추후 법률 개정이 필요할 것으로 판단.
□ 법령 개정 사항
○ 본 연구를 통해 도출한 재난피해자와 가족에 대한 체계적이고 통합적인 지원과 이러한 지원을 효과적으로 할 수 있는 민관협력 거버넌스 구축을 위해 재난안전기본법 등 관련 법령 개정 방안 제시.
- 특히 법제도 개선관련, 재난피해자의 권리 보장을 위해 윤건영 의원 등 10인의 국회의원이 유가족 간 소통･정보교환･연대 권리 보장 및 행정적･재정적 지원을 골자로 하는 ｢재난 및 안전관리 기본법｣ 개정안을 발의(2024년 9월 19일), 현재 소관위원회에서 심사 중.
- 한편 행정안전부 재난안전본부는 기존 재난안전기본법의 복잡성을 고려해 피해자지원 조항을 추가하는 대신, 재난 피해자 지원에 관한 별도 법률 제정 검토 중.
□ 정책 추진 로드맵
○ 전문가 AHP 조사를 바탕으로 정책 우선순위 설정 논리와 근거 제시하고 이에 기반하여 단기, 중기, 장기 추진 로드맵을 구체화함.
목차
제1장 서론
제1절 연구의 배경
1. 연구의 필요성
2. 연구의 목적
제2절 연구의 범위와 내용
1. 연구의 범위
2. 연구의 주요 내용
제3절 연구 방법 및 흐름도
1. 연구 방법
2. 연구 흐름도
제2장 이론적 논의
제1절 재난피해자 지원 관련 선행연구 검토
제2절 재난피해자와 가족의 지원 요구 사항 분석
1. 재난피해자 지원 관련 6개 보고서 구술 자료 분석
2. 재난피해자 지원 관련 6개 보고서 피해자 구술 자료 네트워크 분석
3. 정책적 함의
제3절 재난피해자 권리 중심 패러다임
제4절 피해자와 정부의 재난 피해지원애 관한 해석적 접근
1. 정책에 대한 해석적 접근법의 개요
2. 해석적 접근법의 종류들
3. 해석적 접근의 과정
4. 본 연구의 해석적 접근: 프레임
제3장 재난피해자 지원 관련 법제도 및 지원 체계
제1절 주요국 재난피해자 지원 법제도 및 지원 체계
1. 미국 재난피해자 지원 법제도 및 지원 체계
2. 영국 재난피해자 지원 법제도 및 지원 체계
3. 프랑스 재난피해자 지원 법제도 및 지원 체계
제2절 국내 재난피해자 지원 법제도 및 지원 체계
1. 재난관리 체계
2. 재난피해자 지원 법제도
3. 재난피해자 지원 체계
4. 관계 기관 협력 체계
5. 민관협력 특징
제3절 국내·외·재난피해자 법제도 지원 체계 비교분석
제4장 대규모 재난피해자와 가족 지원 국내·외·사례
제1절 해외 대규모 인명피해 사고 피해자와 가족 지원 사례분석
1. 미국 서프사이드 콘도미니엄(Surfside condominium) 붕괴 피해자 지원 사례
2. 영국 런던 그렌펠 타워(Grenfell Tower) 화재 피해자 지원 사례
3. 프랑스 AZF(Azote Fertilisant) 화학공장 폭발사고 피해자 지원 사례
제2절 국내 대규모 사회재난 피해자와 가족 지원 사례 분석
1. 10·29 이태원 '압사 재난' 피해자 지원 사례
제3절 정책 시사점
1. 재난 거버넌스의 역할 분담 체계화, 다양한 기관과의 협력체계 구축
2. 피해자 중심의 장기적인 맞춤형 지원정책
3. 지식과 경험의 학습 시스템 구축
4. 투명하고 신속한 정보공유 및 소통
5. 공적지원(Public Assistance)과 개별 지원(Individual Assistance)의 병행
6. 피해자 지원단체의 전문성과 조직 역량에 따른 협업 역할 배분
제5장 해석적 정책분석
제1절 국가·정부의 담론적 구성
1. 재난피해자 관점에서의 정부
2. 공무원 관점에서의 정부
제2절 재난피해자의 담론적 구성
1. 재난피해자의 법적 구성
2. 재난피해자들의 책임
3. 재난피해자들의 권리
제3절 재난의 정치와 전문성의 담론적 구성
1. 재난의 정치화
2. 전문성의 정치
제4절 정책적 시사점
1. 정부에 대한 인식 격차: 발전주의와 집단주의의 영향
2. 전문성과 정치에 대한 인식의 격차
3. 공감을 바탕으로 한 재난피해자 지원체제 구축
제6장 재난피해자 지원을 위한 민관협력 거버넌스 구축 방안
제1절 재난피해자 포괄적 지원 및 민관협력 거버넌스 전문가 AHP 조사
1. 재난피해자 지원을 위한 민관협력 거버넌스 구축 AHP 모델 및 결과
2. 재난피해자에 대한 포괄적 지원 정책 방안 AHP 조사 모델 및 결과
제2절 재난피해자 포괄적 지원을 위한 민관협력 거버넌스 구축 실행 방안
1. 재난피해자 지원 민관협력 거버넌스 구축 방안
2. '피해자 권리 보장' 차원에서의 포괄적 지원을 위한 실행 방안
제3절 재난피해자 지원 민관협력 거버넌스 대안별 장단점 비교
1. 민관협력 거버넌스 대안별 비교
제7장 재난피해자 권리 보호를 위한 민관협력 거버넌스 추진 로드맵
제1절 재난피해자 민관협력 거버넌스 구축을 위한 법령 개정 사항
제2절 정책 추진 로드맵
제3절 요약 및 결론
참고문헌
국내 문헌
영문 문헌
웹사이트
뉴스기사
부 록
부록 1. 인터뷰 설문지 목록(Semi-structured Questionnaire)
부록 2. 장별 정책적 함의 목록
부록 3. AHP 조사 설계 및 주요 결과
