한국행정연구원

국문초록

1. 연구목적 및 필요성
□ 연구의 필요성
○ 우리나라 공공갈등의 심각성에도 불구하고 갈등관리 역량 및 대응조치 미흡
- 우리나라 갈등수준은 세계 최상위권인 것에 비해 갈등관리 능력은 최하위권
• OECD 30개 국가들 중 우리나라 갈등 지수는 3위로 매우 심각한 것에 비해 정부의 갈등관리 능력을 나타내는 갈등관리 지수는 최하위권(27위)
- 각종 정부 정책 및 사업 추진 시 발생하는 공공갈등의 급격한 증가에도 불구하고 중앙부처 및 지방자치단체의 갈등대응조치 미흡
• 정부 정책에 대한 국민의 요구를 수렴하는 과정이 중요해짐에 따라 공공갈등의 발생이 급증하고 있지만, 중앙부처 및 지방자치단체의 갈등관리 담당인력 및 전문성 부족으로 다양화･복잡화되는 공공갈등 대응에 한계
○ 효과적 갈등관리를 위한 정부의 갈등관리 역량 강화 필요
- 정부의 갈등관리 역량 강화를 위한 노력은 주로 제도적인 측면에서만 논의
• 중앙정부의 경우에는 2007년 ｢공공기관갈등예방규정｣을 제정함으로써 공공갈등을 제도적으로 관리하기 위해 노력해 왔으며, 지방자치단체의 경우에는 개별적으로 조례를 제정하여 공공갈등의 예방과 해결을 위해 노력
- 그러나, 실제 제도를 운영하는 갈등관리 업무 담당 인력 및 전문성 부족으로 체계적 갈등 대응에 한계 존재
• 중앙행정기관의 경우, 갈등관리는 전담하는 인력이나 조직 없이 기존의 업무에 갈등관리 업무를 부과하여 운영하거나 통상 1~2명이 갈등관리 업무를 담당하고 있어 인력 부족 문제 경험
• 지방자치단체의 경우, 갈등관리 담당자를 지정하여 갈등관리제도를 운영하고 있는 지자체는 114개(전체 지자체 중 46.91%)에 불과하며, 갈등관리 업무 담당자가 있어도 갈등관리가 여러 담당 업무 중 하나인 상황
○ 제도 운영의 주체인 공무원들의 갈등관리 역량 강화를 위한 논의가 필요한 시점
- 공무원들의 갈등관리 인식 제고 및 전문성 강화를 위한 교육 훈련 등이 실시되고 있지만 여러 문제점 존재
• 중앙행정기관 및 지방자치단체에서 공무원을 대상으로 갈등관리와 관련된 각종 교육 훈련을 실시하고 있지만, 교육의 횟수 및 시간 등이 매우 부족
• 대부부의 교육은 갈등관리 관련 일반지식을 전달하는데 초점을 맞추고 있어 소관 업무에 대한 갈등관리 전문성을 기르기에는 한계가 존재
- 공무원 공공갈등관리 역량 강화를 위한 체계적인 관리 방안 마련 필요
• 공공갈등관리 업무를 수행하는 공무원의 역할 및 업무 범위에 대한 명확한 정의와 개념 정립 필요
• 공무원 공공갈등관리에 대한 직무역량모델이 부재하여 역량의 수준 진단이 이루어지지 않고 직무역량에 기반한 교육훈련 프로그램 구성이 이루어지지 않는 등 체계적인 공무원 공공갈등관리 역량관리가 이루어지지 않는 상황에 대한 개선 필요
□ 연구의 목적 및 내용
○ 공무원 공공갈등관리 직무 역량모델 및 진단도구 개발
- 정부의 효과적인 갈등관리를 위해 공무원 개인 수준의 갈등관리 역량 강화가 필요하며, 이를 위해서 공무원 공공갈등관리 직무역량모델 개발이 필요
• 직무역량모델은 직무 수행에 필요한 핵심 지식과 기술, 태도가 무엇인지 명시한 것으로, 역량모델 개발을 통해 공공갈등관리 직무 관련 정보를 획득하고 직무 수행에 필요한 기술과 지식을 학습하도록 유도 필요
• 역량모델을 개발함으로써 공공갈등관리 업무 수행을 위해 필요한 직무 수행 능력을 명시하고, 이를 통해 공무원 갈등관리 역량 강화 방안을 모색
- 역량모델에 기초하여 공무원 공공갈등관리 역량 진단도구 개발
• 직무 역량 수준 조사 및 교육 훈련의 평가자료 등으로 활용할 수 있도록 공무원의 공공갈등관리 역량 수준을 진단할 수 있는 진단도구를 개발
• 소속기관의 갈등관리업무를 전담하는 ‘갈등관리 공무원’과 소속기관의 사업부서나 지원 부서에 속해있으면서 공공갈등과 연관성이 높은 사업 및 정책 업무를 담당하는 ‘사업관리 공무원’을 구분하여 진단도구를 개발
○ 중앙행정기관 및 지방자치단체 공무원의 역량 수준 진단 및 교육요구도 분석
- 개발된 진단도구를 활용하여 현재 공무원들의 갈등관리 역량수준 조사 실시
- 공공갈등관리 역량의 현재 수준과 중요도의 차이를 분석하여 공공갈등관리 직무수행을 위한 교육요구도 분석
• IPA, Borich 분석, the Locus for Focus 모델 등을 활용하여 역량 강화를 위해 필요한 구체적 세부직무 분야와 내용을 분석
○ 공무원 공공갈등관리 역량 강화를 위한 정책 제언 도출
- 공무원 공공갈등관리 교육 현황 분석을 통한 문제점 분석 및 시사점 도출
• 공무원 공공갈등관리 교육훈련 현황 조사, 공공갈등관리 교육에 대한 전문가 및 공무원 인식조사, 공무원 교육기관 실무자 조사를 통해 현재의 공공갈등관리 교육체계의 문제점을 분석하고 개선방안을 위한 시사점 도출
- 공무원 공공갈등관리 역량모델 및 진단도구 활용방안 제시
- 공무원 공공갈등관리 교육과정 개발 및 운영 방안 제시
• 효과적인 공공갈등관리 교육 실시를 위한 교육요구도 분석, 교육과정 설계･개발･운영･평가 방법 등을 논의
- 공무원 공공갈등관리 교육 활성화 방안 제시
• 관련 법령 개선, 운영 개선 방안 도출, 연구 및 교육 강화 방안을 살펴봄으로써 공무원 공공갈등관리 역량 강화를 위한 교육 활성화 방안 도출

2. 연구 방법 및 주요 연구 결과
□ 연구의 방법
○ 공공갈등관리 역량모델과 진단문항 개발
- 문헌분석, 공공갈등관리 법령 및 조례분석, 공공갈등관리 직무조사를 통한 사전조사 실시
- 전문가 델파이 조사 및 실무자, 전문가 인터뷰 실시
○ 공공갈등관리 역량 진단 실시 및 교육 요구도 조사
- 중앙행정기관 및 지방자치단체 공무원 대상 설문조사 실시
- IPA(Importance-Performance Analysis), Borich 분석, the Locus for Focus 분석 실시
○ 공공갈등관리 교육훈련 프로그램 설계방향 도출
- 공무원 갈등관리 교육훈련 현황 자료 분석
- 이해관계자(갈등교육 전문가, 실무자, 교육기관 전문가) 대상 의견조사

□ 주요 연구 결과
○ 공공갈등관리 역량 개념 및 선행연구 검토
- 공공갈등관리 역량은 조직적 차원과 개인적 차원으로 나뉘며, 효과적 갈등관리를 위해서는 법･제도 정비와 함께 공무원 개인적 차원의 전문성 강화 필요
• 법･제도적 측면의 갈등관리 역량 강화를 위한 노력 대비, 공무원 개인 수준에서의 역량은 아직 낮은 수준에 머무르고 있음
- 공무원 공공갈등관리 역량과 관련한 이론적･실무적 관리 체계 미흡
• 공무원 공공갈등관리 역량 강화를 위한 교육훈련의 중요성과 필요성에도 불구하고, 해당 업무수행을 위해 필요한 구체적 역량에 대한 논의 부족
• 공공갈등 관련 업무 수행을 위해 필요한 구체적 역량에 대한 논의가 부족하며, 역량 수준 파악 및 교육수요로 연결되는 직무역량 강화 체계 부재
- 기존 연구들은 공공갈등관리 역량 도출 과정을 명확히 제시하지 못했고, 활용방안 제시 미흡
• 공공갈등관리 역량에 관한 연구들이 매우 소수인 상황에서, 일부 연구들이 제시한 역량모델은 타당성 검증 및 교육훈련에의 활용 방안 제시 미흡
• 공무원이 수행해야 하는 공공갈등관리 업무의 개념과 직무 구체화 부재
○ 공무원 공공갈등관리 역량모델 및 진단도구 개발
- 공무원 공공갈등관리 직무 개념화
• 정부의 공공갈등관리란 ‘정부의 공공정책(법령의 제정･개정 및 각종 사업계획의 수립･추진 포함)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌 및 갈등을 예방하고, 발생한 갈등을 해소시키거나 완화하거나 갈등의 부정적 효과를 최소화하고 갈등의 긍정적 효과를 최대화하려는 정부의 일체의 활동’을 의미하며, 공무원이 수행해야 하는 공공갈등관리 업무란 정부의 공공갈등관리와 관련된 모든 업무를 의미
- 일반모델 덧씌우기 방법(Dubios, 1993)을 활용한 역량모델 및 진단도구 개발
• 문헌조사 및 직무분석을 통해 도출한 역량모델을 전문가 및 실무자들을 대상으로 한 델파이 조사를 거치며 최종모델을 도출
• 역량모델 개발을 위해 조사한 공공갈등관리 직무에 대한 행동지표를 중심으로 갈등관리 공무원과 사업관리 공무원으로 대상을 나누어 공무원 갈등관리 역량 수준 진단을 위한 진단도구 개발

○ 공무원 공공갈등관리 역량수준 진단 및 교육요구도 설문조사
- 설문조사 개요
• 45개 중앙행정기관과 243개 광역･기초자치단체에서 ① 소속기관의 공공갈등관리 업무를 담당하여 수행하는 공무원(갈등관리 공무원) 297명 및 ②소속기관의 사업･지원 부서에서 공공갈등과 연관된 사업 및 정책을 담당하고 있는 공무원(사업관리 공무원) 170명을 대상으로 설문조사를 수행
- 공무원 공공갈등관리 역량 수준 진단 결과 분석
• 갈등관리 공무원과 사업관리 공무원의 공공갈등관리 역량의 현재 수준을 조사한 결과, 갈등관리 공무원 역량의 평균 점수는 3.95점, 사업관리 공무원 역량의 평균점수는 3.86점으로 조사되어 두 집단 모두 보통(4.00) 이하의 낮은 역량 수준을 지닌 것으로 조사됨
• 갈등관리 공무원은 ‘공공갈등관리 협업기반 구축 및 운영’에 대한 역량 점수가 가장 높게 나타났지만, 사업관리 공무원은 해당 역량에 대한 점수가 가장 낮은 것으로 조사되었고, 사업관리 공무원은 ‘공공갈등 사후관리’의 역량 수준을 높게 진단하였으나 갈등관리 공무원은 해당 역량의 수준을 낮게 평가하는 등 두 집단이 서로 다른 진단 결과를 보임
• 역량수준 진단결과, 갈등관리 및 사업관리 공무원 모두 갈등관리 교육을 수강한 경우에는 역량 수준이 유의미한 수준에서 더 높은 것으로 조사되어 갈등관리 교육이 역량강화에 효과적인 수단이 될 수 있음을 확인 함
- 공무원 공공갈등관리 교육요구도 분석 결과
• IPA 분석결과, 갈등관리 공무원의 세부직무 역량 중 역량 강화를 위해 집중노력이 필요한 영역(높은 중요도-낮은 수행도)에 위치한 것은 ‘참여적 의사결정방법의 활용’, ‘공공갈등관리 매뉴얼 관리 및 활용’, ‘민관협성 활성화’, ‘갈등영향분석’, ‘공공갈등 관련 정보 수집 및 제공’의 5개 직무인 것으로 나타났으나, 사업관리 공무원의 경우 IPA 분석에서는 집중노력이 필요한 역량이 도출되지 않았음
• 보다 구체적인 교육수요 우선순위 도출을 위해 Borich 분석과 the Locus for Focus 분석을 실시한 결과, 갈등관리 공무원은 ‘민관협력 활성화’, ‘공공갈등 컨설팅(자문) 지원’, ‘공공갈등협상’, ‘참여적 의사결정 방법 활용’, ‘합의사항이행 지원’과 같이 갈등현장에서 활용할 수 있는 갈등의 예방과 해결을 총괄하는 기술과 관련된 분야에 대한 교육 수요가 높은 것으로 분석되었고, 사업관리 공무원의 경우에는 ‘기관 간 공공갈등관리 소통 및 협력’, ‘사전 정책갈등 분석’, ‘공공갈등협상’, ‘참여적 의사결정 방법 활용’과 같이 본인이 담당하는 정책이나 사업의 갈등사안 해결에 특정하여 적용할 수 있는 기술들과 관련된 역량에 대한 교육 요구도가 높은 것으로 조사됨

○ 공무원 공공갈등관리 교육 현황 분석
- 국무조정실 전문교육기관을 통해 실시되고 있는 공무원 대상 갈등관리 역량교육 현황 분석
• 대부분 평균 2~3시간의 짧은 갈등관리의 개념 위주의 기본교육으로 실무에 적용 가능한 기술과 심도 있는 지식을 습득하기에는 제한
• 현재 갈등관리 교육은 그 시행 횟수가 매우 적어 중요성이나 교육수요에 비해 공급이 매우 제한적
• 교육 매뉴얼이나 가이드라인 및 교육의 성과를 측정하는 등의 체계적인 교육과정 운영 전략 없이 진행
• 갈등관리 교육 훈련에서 다루어야 하는 표준 교육 커리큘럼 부재
- 현행 공무원 공공갈등관리 교육훈련의 문제점 파악 및 개선방안 도출을 위한 갈등관리 강사 10명 대상 서면조사 결과
• 현재 실시되고 있는 공공갈등관리 교육훈련이 수요와 공급이 모두 불충분
• 공급의 측면에서는 기관장 및 관리자의 공공갈등관리에 대한 인식이 낮고, 예산과 인력의 부족으로 교육훈련이 충분히 제공되고 있지 못함
• 공직자 직급 및 생애주기에 맞는 교육이 필요함에도 시기와 내용 측면에서 체계적인 교육훈련 설계가 이루어지지 못하고 단발성으로 교육이 실시됨
• 중장기적인 교육 효과성 측정을 위해서는 교육훈련 실시 후 3~6개월 후의 현업적용도 평가가 필요.
• 갈등관리 공무원에게 더 많은 횟수의 구체적인 교육훈련이 필요하며, 공공갈등의 구조를 이해하고 관리가 필요한 갈등을 선별하고 판단할 수 있는 능력을 기를 수 있도록 ‘공공갈등 관련 정보 수집 및 제공’, ‘사전 정책갈등분석’, ‘갈등영향분석’에 대한 교육뿐 아니라, 핵심 업무에 해당하는 컨설팅 지원, 조정협의회 구성 및 지원에 대해서는 반드시 교육이 시행 필요
• 사업관리 공무원에 대해서는 직접적인 업무 범위가 아닌 공공갈등관리의 법･제도와 관련된 교육 대신 담당 중인 사업에 발생한 갈등 사안의 해결에 적용할 수 있는 ‘갈등영향분석’, ‘공공갈등 대안의 마련 및 대응전략 도출’, ‘갈등조정협의회 구성 및 지원’에 대한 내용이 필요하지만, 현재의 교육 과정은 이와 같은 세부 교육 수요를 반영하지 못함

○ 공무원의 의견 조사 결과
- 공공갈등관리 역량모델(안)과 진단도구에 대한 공무원 15명 서면조사(중앙행정기관 5명, 광역지방자치단체 3명, 기초지방자치단체 4명, 군무원 3명) 실시
- 공공갈등관리 역량모델(안)과 진단도구에 대한 공무원 의견 조사 결과
• 본 연구에서 도출한 공공갈등관리 역량모델(안)은 적절하며 일부 보완 필요
• 연구에서 수행된 ‘공공갈등관리 역량 진단’ 결과 및 교육요구도 조사 결과에 대해 동의하며, 이를 반영한 교육훈련 설계 필요
- 공공갈등관리 교육훈련에 대한 공무원 의견조사 결과
• 교육과정 설계 시 실무자 입장에서 필요한 중요 역량에 대한 심층조사를 실시하고 이를 바탕으로 교육과정 설계 필요
• 효과적 공공갈등관리 교육을 위해 사례중심 교육, 실습교육, 토론식 교육, 코칭식 교육, 역할극 등 다양한 교육방식을 활용하여 교육 실시 필요
• 교육 이수율을 높이기 위해 신규자 교육 혹은 승진자 교육에 공공갈등관리 교육훈련이 교과목으로 포함될 수 있도록 교육 설계 필요

○ 공무원 교육기관 실무자 인터뷰 결과
- 효과적인 공공갈등교육과정 설계를 위해 공무원 교육기관(산림교육원, 한국보건복지인재원, 한국과학기술인력개발원)을 대상으로 인터뷰 실시
- 효과적인 공무원 교육 방법에 대한 설계 방안에 대한 교육기관 실무자 의견
• 교육요구도 조사를 통해 교육 수요자 입장에서의 교육 프로그램 구성
• 역량 있는 강사진을 관리하기 위하여 학습자 만족도 조사 등의 평가방법을 활용하고 있으며, 교수역량강화 프로그램 등도 운영
• 교육 품질을 유지하기 위해 현업 적용도 평가 등을 활용할 수 있으며, 우수한 성적을 낸 수강생들에게 인센티브 등을 부여하는 등 수강생 동기부여 방안 마련 필요

3. 정책제언
□ 공무원 공공갈등관리 역량 강화 방안
○ 공공갈등관리 역량모델 활용 방안
- 공공갈등관리 역량에 기반한 직원 선발 시 활용
- 공공갈등관리 역량에 기반한 후임자 양성의 경우 후임자에게 필요한 지식과 기술, 특성을 파악하는 기준 제공
- 공공갈등관리 역량에 기반한 공공갈등관리 평가시스템 운용 가능
○ ‘공공갈등관리 역량모델’의 개선 방향
- 고위직, 중간관리자, 실무자 등으로 직위별로 필요 역량을 유형화한 직급별 공공갈등관리 역량모델로 발전시킬 필요
- 갈등관리 공무원, 사업관리 공무원, 그리고 갈등관리 전문가 등 역할에 따라서도 역량을 유형화 하는 작업 필요
○ 공공갈등관리 역량 진단도구 활용 방안
- 공공갈등관리 교육훈련 프로그램 설계 시 활용
- 맞춤형 공공갈등관리 교육훈련 과정 개설 시 활용
- 기관의 공공갈등관리 역량 진단 시 활용
□ 공공갈등관리 교육과정 개설 및 운영 방안
○ 본 연구에서 개발한 ‘공공갈등관리 역량진단도구’ 등을 활용하여 공공갈등관리 교육과정을 개설하여 운영하는 방안을 제시
○ 교육과정 개설은 일반적으로 요구분석(Analysis), 교육과정 설계(Design), 교육과정 개발(Development), 교육과정 운영(Implementation), 교육과정 평가(Evaluation)라는 절차에 따라 이루어지므로, 공공갈등관리 교육과정 개설방법도 이에 준해서 개발 가능
○ 기본 과정 모듈별 교육목표･학습내용･교수법 예시
○ 심화 과정 모듈별 교육목표･학습내용･교수법 예시

□ 공공갈등관리 교육 활성화 방안
○ 공공갈등관리 관련 법령 개선
- 훈령을 제정하고 있는 33개 중앙행정기관을 대상으로 갈등관리 교육과 관련된 구체적인 조항이 있는지에 대해서도 조사한 결과, 국방부, 기획재정부, 법무부, 병무청의 4개 기관에서만 구체적으로 갈등관리 총괄부서 및 각 소관부서는 소속 직원에 대하여 갈등의 예방과 해결능력 향상에 필요한 교육훈련을 실시
- 훈령에 교육의 실시와 관련된 내용을 명시함으로써 담당 부서에서 보다 적극적으로 갈등관리 교육을 실시할 수 있도록 조치를 취할 필요
- 지방자치단체의 경우에는 전체 243개 광역･기초 자치단체 중 갈등관리 조례를 제정하고 있는 곳은 136개 지자체로, 전체의 55.97%에 불과. 이들 중 ‘갈등 전문인력 양성(공무원 교육)’과 관련된 세부 규정을 명시한 곳은 44개
- 갈등관리 교육과 관련한 최소한의 법적근거가 마련되지 않은 곳은 151개(전체 243개 지자체 중 62.13%)
- 현행 제도 및 법적 체계에서 갈등관리 교육의 활성화를 위해서는 중앙행정기관의 갈등관리 훈령과 지방자치단체의 갈등관리 조례에 갈등관리 교육과 관련된 최소한의 세부 규정을 제정하고자 하는 노력 필요
○ 공공갈등관리 교육방법 개선
- 체계적으로 공공갈등관리 교육과정을 개발하여 운영하며, 환류과정을 거쳐서 지속적으로 개선할 필요
- 학습자나 기관 맞춤형 공공갈등관리 교육을 실시하여 교육효과성 향상 추구
- 실습형 공공갈등관리 교수법을 개발하여 활용 필요. 갈등관리에 대한 종합적인 이해를 위해서 이론 교육도 필요하지만 실제 공공갈등사례 등을 활용한 실습을 포함한다면 학습자의 만족도 향상 기대 가능
- 개인별 경력주기에 따라서 공공갈등관리 교육을 받도록 배치 필요
- 공공갈등관리 교육과정 개발･운영 우수사례 경진대회를 추진하여 공공갈등관리 교육과정 개발･운영을 활성화 하는 방안 검토 필요
○ 공공갈등관리 지원 플랫폼 구축
- 공공갈등 관련 정보를 확인할 수 있는 ‘공공갈등관리 지원 플랫폼’을 구축하여 공공갈등관리와 관련된 동영상, 우수사례, 강사 풀(Pool) 등을 공유하고, 부처에서 필요한 교육자료와 강사를 활용할 수 있도록 하는 방안 강구할 필요
- 체계적인 공공갈등관리 교육을 지원하기 위해서 ‘공공갈등관리 교육지원센터’ 기능을 하는 조직 필요
- ‘공공갈등관리 교육지원센터’ 기능을 하고, 공공갈등 관련 연구와 정보 공유, 관계자들 간 교류가 활성화 될 수 있도록 ‘공공갈등관리 지원 플랫폼’ 구축 및 운영 제안