한국행정연구원

국문초록

1. 연구 목적 및 필요성
□ 연구 배경 및 목적
○ 정부업무보고를 둘러싼 논란이 제기되고 있으나, 정부업무보고의 기능과 역할이 명확히 정립되지 못하고 있음
- 민생토론회에 대한 찬반 논란이 있지만, 대통령에 대한 지지와 반대라는 정치적 논란으로 진행
- 정부업무보고가 어떤 기능을 수행해야 하는지, 그런 역할에 맞게 정부업무보고가 잘 진행되고 있는지 등에 대한 논의는 미흡
- 역대 정부는 정부업무보고의 기능과 역할을 명확히 정의하지 않은 채 업무보고 진행
○ 정부업무보고에 대한 학술적 정책적 연구는 거의 전무한 실정으로 정부업무보고와 관련된 논란에 대응하면서도 실제 정부업무보고의 실효성 제고를 위한 연구가 필요함
□ 이론적 논의와 연구 모형
○ 주요업무계획은 각 부처가 새해의 주요 업무와 정책의 방향을 설정하고 정책과제를 구체화한 정부의 ‘비법정계획’임. 법적 근거가 없음에도 불구하고 각 부처가 매년 주요업무계획을 수립하는 이유는 연례 행사로서 연두 업무보고를 개최
하는 우리나라 행정 특유의 관행에 기인
○ 대통령의 국정관리 수단은 관료적 자율성 정도에 따라 통제, 보상, 설득으로 구분하고, 대통령의 관여가 정책형성과정에서 주로 작용하는 단계에 따라 사전적, 사후적 수단으로 구분할 수 있음. 또한 대국민 공개 정도에 따라 대내적 수단과 대외적 수단으로 구분할 수 있음
○ 우리나라 중앙행정기관의 주요업무계획과 연두 업무보고는 대통령의 국정관리 수단으로 기능
- 우리나라 주요업무계획 및 보고는 대통령의 국정관리를 위한 다차원적 수단이라는 점에서 해외 유사 사례와 차별화

○ 1960년대 초 시작된 우리나라 중앙행정기관 주요업무계획 및 보고의 현대적 기능과 역할 재정립 필요
- 주요업무계획 및 보고는 1960년대 초 군사정부와 제3공화국에서 제도화되었음
- 국가재건최고회의(1961-1963) 분과위원회에서 수립한 기본정책을 각 부처에서 연간실행계획으로 구체화한 ‘기본운영계획’이 효시이며, 연두 업무보고는 1960년대 박정희 대통령의 중앙부처 초도순시에서 시작
- 시대가 바뀌어 대통령에게 요구되는 국정운영의 범위는 크게 넓어지고 정부가 해결해야 할 문제들은 복잡･다양해지면서 대통령의 만기친람형 리더십은 정책환경과의 부조화, 대통령의 인지적 역량의 한계 등의 문제에 직면
○ 역대 정부가 제시한 정부업무보고 브리핑 자료를 종합한 결과 정부업무보고의 주요 기능은 전년도 성과점검, 금년 중점과제 방향 및 내용 검토, 부처간 정책 조정, 국민과의 소통임

○ 주요업무계획 및 보고의 실태를 파악하고 개선방안을 도출하기 위해 본 연구는 문헌연구, 전현직 공무원 심층 면접, 담당자 설문조사, 자연어 처리를 통한 문서 유사도 분석, 전문가 델파이 조사 등을 토대로 개선점과 개선방안을 도출

2. 주요 연구 결과
(1) 주요업무계획과 업무보고 실태조사 결과
□ 주요업무계획의 기능 변화
○ 1960년대부터 1970년대에는 중장기계획과 기본운영계획 작성
○ 1980∼1990년대 기본운영계획이 주요업무계획이라는 이름으로 변경되어 운영
- 중앙행정기관과 지방행정기관은 모두 주요업무계획을 수립하였으며, 중앙행정기관의 주요업무계획은 대통령 연두업무보고의 자료로 활용됨
- 심사분석, 심사평가, 기관평가로 이어지는 정부업무평가 제도에서 주요업무 시행계획에서 제시된 시책 및 사업에 대해 “주요정책과제 평가”라는 이름으로 정책평가가 이루어짐

○ 2000년대 이후
- 2006년 ｢정부업무평가 기본법｣이 새로 제정되면서 성과관리 제도 도입
- 모든 중앙행정기관들은 5년 단위의 성과관리 전략계획을 수립하고 이에 연계된 성과관리 시행계획을 매년 수립
- 정부업무평가기본법이 제정되면서 주요업무계획을 수립하는 법적 근거는 사라졌다고 볼 수 있음
- 법적 근거가 없음에도 주요업무계획을 수립하는 관행은 지속되고 있고, 주요 업무계획에 근거한 대통령 업무보고도 진행되고 있음

○ 기본운영계획과 주요업무계획 비교
- 압축적인 경제성장과 민주적 체제로 이행한 이후, 경제개발계획과 같은 범정부적 차원의 단일한 중장기 계획이 수립되지 않고 있으며, 개별 법령에 의거한 국가법정기본계획 및 정부업무평가 기본법에 의한 성과관리 전략계획 등
다원화된 중장기 계획이 수립되고 있고, 부처가 수립한 중장기 계획과 연계된 당해연도 사업은 성과관리 시행계획을 통해 제시되고 있음
□ 업무보고 기능과 역할에 따른 실효성 진단
○ 부처 업무 파악 및 국정과제와의 조율
- 모든 정부는 출범 초기에 업무 파악에 초점을 둔 정부업무보고를 진행하고 있으며 이를 위해 부처의 개별보고 방식으로 진행하고 있음
- 대통령실의 기획 관련 비서관실에서 전체 과정을 총괄하며, 대통령실의 정책관련 비서관실은 유관 부처의 업무보고 내용을 조율하는 역할을 담당
- 대통령 업무보고 진행과정은 정부별로, 보고 방식별로 다소 차이가 있으나, 대체로 대통령 모두 말씀, 총괄보고 및 과제별 보고 또는 주제별 보고, 토론, 대통령 마무리 말씀으로 진행되는데, 미리 준비된 시나리오에 입각하여 진행된다고 볼 수 있으며, 대통령의 스타일에 따라 시나리오에 없는 지적과 토론이 이루어지기도 함
○ 업무보고의 성과평가 및 환류
- 역대 정부들은 대통령에게 보고된 주요업무계획에 대하여 대통령실과 국무조정실 중심으로 주기적으로 점검을 실시하고 있음

○ 부처 협업 및 정책조정의 강화
- 부처 협업 및 정책조정을 강화하기 위해, 모든 정부들이 보고 참석자를 확대하고 있음
- 모든 정부에서 취임 1년 차에는 부처별 개별보고 방식으로 진행하지만, 2년차부터는 국정과제 주요 분야나 주제별로 합동보고 방식을 활용하고 있음

○ 국정홍보 및 국민과의 소통
- 모든 정부가 대통령 업무보고에 대한 홍보 활동을 강조하고 있음
- 업무보고의 생중계, 서면보고 보도자료 발표 및 브리핑, 중점홍보과제 선정 및 합동브리핑, 왜곡 보도에 대한 해명자료 배포 등 다양한 홍보 시책들이 추진됨
- 정부업무보고 장소는 국민과의 소통이라는 점에서 상징적으로 활용되고 있음
- 취임 첫해에는 청와대 영빈관 등이 많이 활용되거나, 대통령이 보고받는 부처를 직접 방문하여 이루어지기도 하지만, 보고받는 정책과 관련하여 상징적인 장소에서 개최되기도 하고, ‘정책현장’, ‘민생현장’을 강조하면서 현안이 발생한 현장을 방문하여 보고가 이루어지기도 하며, 또한 국민과의 소통을 강조하기 위해, 전문가 외에 일반 국민을 초청하거나 인터뷰한 자료를 활용함

(2) 중앙행정기관 공무원 인식 조사
□ 주요 업무계획의 수립 및 업무보고 과정
○ 주요 업무계획의 수립은 각 부처의 일상적인 업무로 정례화되어 있음. 국정감사 및 예산 심의가 마무리되는 시점에서 시작하며 국별로 차년도 업무계획 수립을 논의할 즈음에 대통령실에서 차년도 주요업무계획 수립 및 보고와 관련된 지침을 제공함. 각 부처 기획조정 담당 부서는 업무계획의 통일성, 일관성, 홍보를 위한 가시성을 조정하는 업무를 수행함
○ 업무 보고는 대통령 행사로서 그해 대통령실에서 정한 컨셉에 따라 주체, 참가자, 장소 등이 기획됨. 최종적으로는 각 부처 기획조정실 주관으로 실국장이 참여하는 회의를 통해 장차관에게 보고된 후 대통령실의 검토를 거쳐 발표됨. 보고용 자료의 기초가 되는 서면자료(업무계획)는 총리실을 거쳐 대통령실에 전달됨
□ 주요 업무계획 및 업무보고의 실효성 진단
○ 대통령 관점뿐만 아니라 업무보고를 수행하는 부처와 수요자인 국민 관점에서도 업무 계획 및 보고가 중요
○ 업무계획 수립과 보고는 대통령의 국정운영 및 관리 수단의 하나로 활용되고 있으며 실효성이 높음
○ 국정 성과점검 및 환류의 기능에 있어 전년도 성과를 점검하는 공식적인 체계는 없지만, 국무조정실의 지시사항 및 국정과제 점검시스템, 그리고 정부업무평가 시스템이 활용되고 있음. 설문조사 결과 다양한 점검체계가 있지만, 정부업무평가와의 연계 정도는 낮았음
○ 합동 보고 및 주제별 보고가 협업을 강조하는 것으로 볼 수 있지만, 실제 업무보고 과정에서 조정이 미흡한 경우가 발생하기도 하며, 설문조사에 따르면 업무보고 자료작성 시 부처 내부 간에 갈등이 나타나는 경우도 있음
○ 국정홍보 및 국민과의 소통 기능에 대해서는 심층 면접과 설문조사 모두 실효성이 높은 것으로 나타났으며, 부처 입장에서도 자신의 정책을 홍보할 기회라는 점에서 홍보 활동을 매우 적극적으로 하고 있음
○ 부처의 관점에서 주요업무계획은 기관장의 의제를 관리한다는 점에서 장관이 매우 높은 관심을 가지고 있고, 업무보고 자리가 부처의 정책에 대한 대통령의 지지를 얻는 기회라는 점을 활용하고 있음. 다만 내부 조직 관리 수단으로서의 기능은 성과관리시행계획에 비해 약한 편임

○ 국민의 관점에서 보면 대통령실과 부처가 홍보를 매우 열심히 하고 있으므로 업무보고가 정책 정보를 얻을 수 있는 기회가 됨
○ 업무보고 기획 시 국민 관심 사항 및 현안을 당해 업무보고의 주제로 선정되도록 하며, 업무보고 자료를 작성하는 실무 담당자들도 과제 선정 시에 현안 대응성 및 민생 관련성을 가장 높게 고려하는 것으로 나타나고 있음. 다만, 업무보고에서 제시된 과제에 대한 점검 및 평가 체계의 실효성이 다소 약하고, 과제 선정에 있어서도 실행가능성에 대한 고려가 상대적으로 낮다는 한계가 있음

(3) 주요 업무계획과 타 계획 간 유사도 분석을 통한 연계 방안 도출
□ 연구 설계
○ 업무계획과 성과관리 시행계획의 과제 간 중복은 있지만, 목적과 기능이 달라 통합이 쉽지 않으므로 성과관리의 효율성과 정부정책의 일관성, 그리고 이행관리의 실효성을 제고하기 위해 계획 간 연계 정도를 높일 필요가 있음. 성과관리 시행계획과 업무계획상 과제가 얼마나 유사한지를 파악하여 어떤 방식으로 연계가 가능할지 탐색하기 위해 각 계획 간 유사도를 분석함
○ 업무계획 수립의 중요한 목적 중 하나는 국정 운영 방향의 전달 및 확인, 국정성과점검 및 환류이므로 국정과제가 업무계획에 어떻게 반영되고 있는지를 파악하여 정부의 국정 철학 및 기조 등과의 일관성을 제고하고 각 계획 간 연계를 강화할 필요가 있음. 또한 계획에 대한 성과관리를 위해 기존 국정성과 이행점검 체계를 통한 업무계획 이행관리의 가능성을 검토함
□ 성과관리 시행계획과 업무계획 간 유사도 분석 결과
○ 성과관리 시행계획상 업무계획과의 연계 과제 비율을 측정한 결과 성과관리 시행계획상 관리과제의 절반 이상이 업무계획과 연계 과제였으나, 성과관리 시행계획상 업무계획과의 연계 과제를 제대로 표시하지 않은 부처가 다수 있어 문서간 유사도 분석을 실시함
○ 분석대상 기간 동안, 성과관리 시행계획과 업무계획 간 어의적 유사도는 0.78~0.90(부처평균)으로 부처･연도별 차이를 보였음
○ 자연어 처리를 통한 분석 결과, 성과관리 시행계획은 부처 내부 계획으로 부처의 실, 국, 과에 해당하는 업무를 포괄하는 일반적이고도 중점 과제의 성격을 가지고 있는 반면, 업무계획은 부처의 연간 업무 중에서도 국민과 대통령에게 전달하고 싶은 메시지를 강조하고 있다는 차이를 보였음
□ 국정과제와 업무계획 간 유사도 분석 결과
○ 국정과제와 업무계획 간 연계 정보가 없는 상황에서 문서 간 유사도 분석을 통해 문서 간 연계 정도를 분석
○ 분석대상 기간 동안, 국정과제와 업무계획 간 어의적 유사도는 0.78~0.93(부처평균)으로 부처･연도별 차이를 보였음

○ TF-IDF 방식으로 중복 단어와 그렇지 않은 단어를 추출하여 분석한 결과, 상당수 부처의 업무계획은 국정과제의 주요 내용을 담고 있지만, 구체적인 실행 방안에 초점을 두고 있었다는 차이를 보이고 있음
○ 또한 업무계획은 국정과제를 달성하기 위한 구체적인 정책에 대한 내용을 담고 있고 국정과제 수립 시기에는 발생하지 않았던 현안(문재인 정부의 경우 COVID-19, 윤석열 정부의 경우 엔데믹 등)과 대통령 지시사항 대응 정책이 담겨있다는 차이가 있었음
- 업무계획 수립 시 현안 또는 대통령의 관심이 해당 연도 부처 계획에 영향을 주는 정도에 따라 국정과제(시행계획)와 업무계획 간 유사도에 차이가 나타남을 발견함
□ 주요 업무계획과 타 계획 간 연계를 통한 이행관리 방안 제안
○ 부처별 특성과 정책 환경 변화를 고려하여 대통령실에서 업무계획 수립 시 국정과제, 대통령 지시사항 등 다양한 국정기조와의 연계를 면밀히 점검하여 업무계획이 수립될 수 있도록 관리해야 함
○ 국정과제와 업무계획의 연계정도는 높았지만 국정과제가 정권 초 수립되고 5년간의 계획을 담고 있어서 현안 대응과 구체적인 정책을 담고 있는 업무 계획과 차이가 있었음. 또한 현재 국정과제의 이행점검이 부처가 세운 계획에 대해 스스로 이행 여부를 판단하는 방식으로 수행되고 있고, 이행점검 결과가 주로 행정부 내부에서 주로 활용되고 있어 국민의 관점에서 만족할만한 수준으로 공개되지 못할 가능성이 높음
○ 성과관리 시행계획이 매년 업무계획 발표 이후 수립되며 모든 실, 국, 과의 업무를 종합하므로 업무계획상 과제들을 포괄할 수 있으므로 성과관리 시행계획에 업무계획을 연계하는 방안은 국정과제와 연계하는 방안보다는 현실적이고 실행 가능한 대안
○ 부처별로 성과관리 시행계획상 성과목표보다 업무계획상 핵심과제가 더 많은 경우도 있고 업무계획상 과제들 중 부처 내 협업을 필요로 하는 경우도 있어서 부처 내 성과관리의 가장 작은 단위인 단위과제 수준에서 과제를 연계하고, 자체평가로 이행점검 하는 방안을 제안
- 이를 통해 업무계획 이행점검의 사각지대를 해소하고 대통령을 비롯한 핵심 행정부의 과제와 부처의 과제가 연계할 수 있음

3. 정책 제언 및 법령 개정 사항
□ 법령 개정 방안
○ 델파이 조사 및 고위 공직자 심층 면접조사 결과에 따르면 주요업무계획 수립 및 업무보고의 법적 근거에 대해서는 법률에 규정하기보다는 지침에 반영하여 유연성을 제고하는 방안에 대한 선호도가 높았음
○ 이러한 점을 고려할 때 관련 지침(총리령)에 반영하는 것이 적절하다고 보았는데, 지침에 반영한다면 새로운 지침을 만드는 방안(가칭, 주요업무계획 수립 및 관리지침)과 정부업무 성과관리 운영지침에 반영하는 것이 가능
- 주요업무계획만을 다루는 새로운 지침을 제정할 경우 현행 성과관리 체계와 충돌하지 않으면서 법적 근거를 확보하는 장점은 있으나 지침 제정에 따른 복잡한 절차 등의 문제가 있음
- 정부업무 성과관리 운영지침에 반영하는 방안의 경우 절차는 상대적으로 간단하지만 성과관리시행계획과의 기능 및 역할의 중복 문제가 제기될 수 있음
- 선호도는 낮지만 법률에 반영한다면, 정부업무평가 기본법에 반영할 수 있음
∙ 이 경우 법적 근거를 강화하고 계획과 평가를 명확히 연계하는 장점은 있으나 국정관리의 유연성을 제약하고, 법률 개정 절차의 어려움과 성과관리 시행계획과의 충돌 등의 문제가 있음

○ 법적 근거의 주요 내용으로 주요업무계획에 대한 정의, 주요업무계획의 수립과 관련한 지침을 작성하는 주관기관, 중앙행정기관의 수립한 주요업무계획을 토대로 대통령에게 보고하는 과정, 공개 장소, 이행 관리방안 등을 제안
□ 주요업무계획과 성과관리시행계획 연계 강화 방안
○ 현재 정부의 계획 체계가 매우 복잡한 상황으로 국정과제와 주요업무계획은 법적 근거가 없으며, 성과관리 전략계획과 시행계획은 정부업무평가 기본법에 의해 수립
○ 주요 업무계획과 보고의 실효성을 제고하고 정부 계획 간 복잡성 문제를 개선하기 위해 다음과 같은 방안 제안
- 정부업무 성과관리 계획 체계를 유지하면서 주요업무계획과의 연계를 강화하는 방안
∙ 중앙행정기관이 수립하는 성과관리 전략계획과 시행계획을 유지하되, 성과관리 전략계획은 국정과제와 연계하고 성과관리 시행계획은 주요업무계획과 연계. 이 경우 주요업무계획 및 업무보고 관리를 위한 법적 근거를 신설할 경우 정부업무평가기본법과 별도로 운영해야 함
- 주요업무계획과 정부업무평가 기본법에 따른 성과관리계획을 통합
∙ 성과관리 전략계획이 아무런 역할도 하지 못하고 있으므로 대통령의 중기
전략계획인 국정과제로 대체하도록 하고, 자체평가의 대상과제 선정 기능만을 담당하고 있는 성과관리시행계획을 주요업무계획과 연계성을 강화하여 “주요업무시행계획”으로 변경

□ 계획 수립 및 보고 프로세스 개선 방안
○ 주요업무계획 양식 개선
- 전년도 업무보고에서 제시된 주요업무계획의 추진과제와 추진과제별 성과를 제시하고, 성과가 당초 계획대로 나타나지 않았다면 그 원인에 대한 분석결과를 제시하는 것이 필요
- 업무추진여건 및 방향은 대통령의 국정운영 전략과 조율하는 파트로 국정과제 또는 국정운영 전략과의 연계성을 보여주는 것이 필요
- 세부추진방안에서는 과제별로 정책목표와 기대효과, 협업 관련 부처 및 협업 내용, 예산 배분 방안 등이 포함될 필요
∙ 부처별 주요업무계획의 경우에도 과제별로 정책목표와 기대효과를 명시하는 것이 바람직하고 가능하다면 성과지표와 목표치 방식으로 제시
∙ 업무보고 과정에서 정책조정이 이루어지고 협업이 필요하다고 합의된 사안에 대해서는 공식적으로 공개되는 주요업무계획에 반영될 필요
∙ 주요업무는 예산이 투입되지 않는 법령, 규제, 계획뿐만 아니라 예산이 투입되는 재정사업도 포함하므로 예산 등 재원이 어떻게 배분되는지도 보여주는 것이 필요
○ 국민의 관심을 많이 받는 행정 계획이라는 점에서 주요업무계획에 대한 사전점검 강화 필요
- 대통령실 등이 점검해야 할 항목은 대통령 국정운영 방향과의 일치 여부, 부처 간 중복 등 정책조정 여부, 정책우선순위 재조정, 사회적 갈등 유발 가능성, 홍보 효과 등
- 중앙행정기관이 스스로 점검해야 할 항목으로는 현안 대응성, 시급성, 시급가능성, 효율적 자원배분, 법리적 문제 발생 가능성, 참신성 등
□ 주요업무계획 및 업무보고 이행관리 방안
○ 업무계획과 보고상의 과제들은 국민의 관심 수준이 높은 행정계획이라는 점에서 이행관리 강화 필요
- (정부업무평가 자체평가를 활용하는 방안) 주요업무계획 이행관리를 위해 자체평가제도를 활용하기 위해서는 업무계획상 과제가 성과관리시행계획의 관리과제와 연계되도록 관리할 필요
- (특정평가를 활용하는 방안) 정부업무평가 시행계획이나 평가결과보고서에 따르면 주요정책평가를 위한 평가대상과제를 선정하는 기준이 명확히 제시되지 않고 있어 주요업무계획의 과제가 평가대상이 됨을 명확히 할 필요
- (주기적 이행점검과 점검 결과의 활용방안) 점검의 실효성을 높이기 위해서는 별도의 점검 결과를 평가에 반영하고 활용하는 환류 시스템을 갖출 필요
∙ 특정평가 주요정책과제평가에 반영하거나, 다른 하나는 특정평가에 별도 부문 또는 가점 부문을 신설할 수 있음
□ 주요업무계획 이행관리 거버넌스 체계 개선방안
○ 대통령실은 이행 강제력을 높일 수 있다는 장점이 있지만 인력 부족과 시스템 부재로 수행이 어려우므로, 정무적이면서도 전략적인 관점에서 이행관리를 기획하고 총괄하는 역할을 수행하고 실무는 국무조정실에서 수행하는 안을 제안
○ 또한 매년 수립되는 부처 업무계획은 국민 관심이 높고 현안대응성과 구체성이 라는 측면에서 중장기 계획인 국정과제를 보완하므로, 대통령의 한 해 국정 방침으로 종합하여 국민께 전달하는 방안 제안